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新兴产业的风险分析与政策防范
作者:傅晋华 郭铁成 发表时间:2015年06月15日

  近年来,中国面对全球产业结构调整所带来的战略机遇,以加速发展新兴产业引领经济转型升级。新兴产业,特别是战略性新兴产业,具有市场前景广阔、资源消耗低、就业带动大等特点,但是,新兴产业发展由于没有可以模仿的成功路径,发展过程中蕴藏着许多不确定性。因此,新兴产业发展中的高风险更不容忽视。

  本文从对中国两家代表性光伏企业兴衰发展历程的比较分析出发,拟对光伏等新兴产业形成和发展过程中的内在风险规律进行深入总结分析,进而提出有针对性的风险防范政策措施建议。

  中国光伏“双雄”兴衰历程的共同特点

  无锡尚德太阳能电力有限公司(以下简称“尚德”)和江西赛维LDK太阳能高科技有限公司(以下简称“赛维”)是中国光伏行业两个主要的代表性企业。尚德是海外归国博士施正荣于2001年创立,2005年底在美国纽约证券交易所上市,2013年3月被无锡市中级人民法院正式裁定实施破产重组;赛维则是国内民营企业家彭小峰在2005年成立,2007年6月同样在美国纽交所上市,2014年4月初被纽交所除牌,交易暂停。尽管发展轨迹不尽相同,但是这两家企业的兴衰历程却有着一些共同特点,而这些特点在某种程度上折射出中国光伏产业发展所面临的风险。通过比较分析尚德和赛维的发展历程,一些主要的共同特点如下:

  第一,成也“海外”,败也“海外”。相比国内市场,海外市场是中国光伏企业的主要需求方。近年来中国光伏产业的“大起大落”和海外市场,特别是欧洲市场的需求大小直接关联。尚德在刚成立的三年时间里,光伏市场刚刚起步,公司生存艰难,但是施正荣坚信光伏市场会很快迎来爆发。不出其所料,2004年8月,德国政府更新了《可再生能源法》,对太阳能等新兴能源发放高额政府补贴,当年全球光伏市场同比增长了61%。起步最早的尚德率先抓住市场先机,实现了企业规模快速增长。在看到全球光伏市场的巨大需求后,赛维创办人彭小峰于2005年7月带着3亿元靠从事劳保用品生意积攒的原始资本进军光伏业,在硅片制造业务上迅速扩张。2006年9月投产时,赛维的硅片产能仅为200MW,2007年便扩张至420MW,跃居全球第一。

  海外市场需求的迅速扩大造就了尚德和赛维的迅速扩张,而后来的市场萎缩也给尚德和赛维的发展以沉重打击。2011年以来,欧债危机爆发,德国政府大幅削减对新能源的补贴,市场需求迅速放缓,加之美国、欧洲等针对中国光伏企业掀起“双反”,光伏产业遭遇全面困境,尚德和赛维也因此面临严重的产能过剩和债务危机。

  第二,政府“有形之手”在企业兴衰过程中贯穿始终。2001年初,施正荣能在无锡成立尚德,完全得益于无锡市政府的大力支持。当时在无锡政府的协调下,无锡当地8家国企共同出资600万美元入股无锡尚德,占股75%,施正荣以个人资产和技术入股,占股25%。2005年尚德也是在地方政府出面协调下才使得国有股退出,成功登陆纽约交易所。2012年尚德面临破产危机时,无锡市政府也曾出台若干帮扶措施打算帮尚德渡过难关,但终因与施正荣在一些问题上无法达成一致而最终导致尚德破产。和尚德相比,赛维与地方政府的关系更为紧密。成立之初,赛维就获得了江西新余市政府给予的土地、电价等优惠政策和2亿元配套资金。在赛维快速扩张过程中,地方政府多次使用政府信用帮助企业获得所需贷款。同样,在赛维面临危机后,新余市政府专门成立了“新余市驻江西赛维公司帮扶工作组”来对企业进行行政干预,同时提供了由政府财政出资的“发展稳定基金”。

  第三,各类金融资本在企业扩张过程中“推波助澜”,同时由于企业危机深陷债务困境。在尚德和赛维快速扩张的过程中,各类金融资本不断“锦上添花”,对这两家“明星”企业的融资需求可谓“有求必应”,结果是当企业快速衰落时,许多金融机构也随之陷入偿债危机当中。根据尚德破产重组时法院提供的相关信息,包括中国银行、国开行在内的8家中资银行和一家外资银行,总计9家银行对尚德提出了71亿元的债务要求。而从赛维2012上半年的财务信息披露看,当时企业在营业收入仅有23.86亿元的情况下,负债总额却高达266.76亿元,其主要债权银行同样是是国开行、中国银行、建设银行等国有银行。

  从光伏企业兴衰看新兴产业发展风险

  尚德和赛维两个“明星”光伏企业的兴衰历程,折射出中国光伏产业发展面临许多风险。企业兴衰历程所反映出的共同特点,更是在一定程度上说明光伏等新兴产业形成和发展过程中可能存在的风险规律。具体来看,主要的风险可能包括以下几类:

  市场风险

  相对于传统产业,新兴产业面临的市场不确定性更强。这种不确定性一方面给新兴产业带来了较大的市场发展潜力,另一方面也导致多种市场风险的叠加。从光伏产业近年来发展现状及未来趋势看,市场风险主要体现在以下几点:一是高度依赖国外市场,国际市场萎缩导致国内光伏企业面临生存难题。2011年以来,光伏业主要市场——以德国、意大利为代表的欧洲市场,受欧债危机等因素的影响纷纷大幅削减上网电价补贴,带来行业需求增速减缓。虽然国内市场在2011年同比增长近200%,但对于消化国内巨大的富余产能依然是“杯水车薪”。二是国际贸易争端频繁,国际市场不稳定,对行业发展未来走势造成负面影响。下表1总结了近年来中国光伏行业遭遇到的主要国际贸易争端。三是国内市场大量的重复建设导致行业恶性竞争,而这种行业竞争的背后可能隐藏着地方政府间的“政绩竞赛”。据相关报道,目前,我国31个省市自治区几乎都把光伏产业列为优先扶持发展的新兴产业;600个城市中,有300个发展光伏太阳能产业,100多个建设了光伏产业基地。如此发展的结果最终将导致地区间产品结构趋同及过度竞争,从而导致地方保护主义抬头,不利于有序健康的市场发展环境形成。

 

 

  政策风险

  新兴产业发展的政策风险主要来源于过度补贴。尽管在新兴产业发展的初期阶段,这种政府补贴可能是必须的。比如,我国的“金太阳示范工程”,通过补贴大幅度降低企业投资成本,给市场规模的扩大带来了巨大动力。但是,由于政府在产业创新规律和市场发展规律上的信息不对称,很容易对产业技术成熟度产生误判。在产业技术尚未成熟到可以扩大市场规模的阶段,过早启动大量市场补贴,就会产生大量风险。而且,由于政府政策的着力点往往是高额市场补贴,这使得简单扩大生产规模变得比创新更加有利可图,市场挤出了创新,并造成产能泡沫。同时,市场迅速扩大,上下游产业链和配套产业链迅速建立起来,贷款和投资迅速增加。但是,这种看似繁荣的“政府市”最大的问题是不具有良好的可持续发展能力,当政府补贴下降或者取消后,市场就会迅速萎缩,导致企业大量倒闭。

  目前我国光伏行业面临的严峻局面,最根本就是由于国外主要市场地国家政策变化导致,起初是这些国家对光伏市场过度补贴,当政府财政困难时,便大量减少补贴,同时对外国企业采取“双反”政策,导致市场缩水,企业破产。同样的情况出现在美国清洁能源产业发展过程中。2009年以来,奥巴马政府对清洁能源技术给予了大量资金和优惠政府扶持,美国清洁技术及其产业得到了较快发展,2011年美国可再生发电能力比2006年增长了一倍。但是,从2011年开始,政府对清洁能源技术及产业的投入逐年下降,与此同时,欧洲国家由于受到欧债危机影响,大幅削减对清洁能源技术产品的市场补贴,使得美国清洁技术产品的出口市场进一步萎缩,导致该产业领域出现市场供给增加、效益下降的现象。

  融资风险

  金融资本是新兴产业培育和发展过程中所需要的重要支持要素之一。离开金融体系的支撑,新兴产业的发展就不会如此之快。事实上,当新兴产业技术进入基本成熟阶段后,过度虚拟化的金融市场容易产生,大量投机资本和虚拟金融产品出现,从而导致产业发展脱离实体经济的创新,形成市场泡沫。

  对于中国光伏产业来说,目前和今后发展中的融资风险往往来源于多个层面,而不仅仅是由于金融体系的自身炒作。形成融资风险的因素可能主要源于以下几个方面:一是技术风险导致的融资风险。目前,我国光伏产业还未形成稳定的技术路线,产业技术创新还处在不断的变化当中。如果技术路线选择不当,就可能会导致企业投资项目整体失败,而参与其中的银行等融资主体也将会深陷贷款危机当中。二是光伏行业产能过剩将危及融资机构的信贷资产安全。经过几年的爆发式增长之后,由于种种原因我国光伏行业目前已经进入深度调整期,前期由于大量投资和重复建设产生的严重产能过剩,将使银行信贷潜藏风险。三是“政绩竞赛”下的隐形政府信用将在全国各地引发融资风险。为了加快本地光伏产业发展,我国各地地方政府往往会通过财政政策手段促进光伏产业发展。而这种财政支持对于处于新兴产业中的企业来说,相当于提供了一种隐形政府信用,使银行愿意为该企业提供贷款并放松风险审查和监督标准,而一旦授信企业无力偿还贷款后,银行等金融机构就会面临极大的潜在融资风险。

  产业风险

  新兴产业发展中的产业风险主要是指产业排异。当新兴产业技术逐渐成熟,生产规模不断扩大后,其对同领域传统产业发展会造成“挤压效应”,甚至是“毁灭效应”。但是从目前能源产业发展现状看,包括光伏发电在内的新能源产业并未对传统能源产业产生毁灭性影响,在现阶段,反而是新能源产业需要重点解决与其他产业的关联问题。如果新能源产业不能有效建立起与其它相关产业的经济循环,则在产业上、下游都会出现断点,所需的生产要素得不到有效供应,产品市场就得不到扩展。对于光伏发电来说,一个核心问题是解决与电网产业的兼容问题,否则就不会开辟替代能源的市场。目前光伏发电的成本还较高,如果没有政府初始投资补贴的话,光伏发电项目在我国多数省市不具可行性。除了电价问题,采用何种方式进入现有的电网系统也是光伏发电未来发展中面临的一大挑战。尽管业界均认为分布式是长期发展方向,但从短期看,分布式发电面临投资成本高、投资回报慢、投资者和屋顶业主的积极性不高等问题,这都会阻碍分布式光伏发电的发展。

  技术风险

  技术的不确定性是新兴产业发展过程中的主要特点之一,这将直接导致技术风险的产生。由于基础研究的不断突破,各种技术路线都在探索当中,新的替代技术不断形成,主导技术路线尚未成熟。如果盲目投资于某一技术路线,一旦这一技术路线被另一种技术所替代,则以往的大量创新投入将变为损失。在光伏产业领域内,太阳能电池主要分为晶硅电池和薄膜电池两种,薄膜电池是在晶硅电池的基础上发展出来的一种重要的太阳能电池。从目前发展情况看,两种电池技术各有优劣:晶硅电池的光电转化率较高,而薄膜电池具有能耗小、污染少、成本低、弱光响应好和易于建筑体结合的特点。尽管技术上各有优劣,但是随着近年来国际多晶硅价格的大幅下挫,薄膜电池不再具有生产成本优势,从而导致原先投资薄膜电池的光伏企业陷入创新折旧的巨大风险中。

  新兴产业风险防范政策措施建议

  为了有效防范新兴产业发展中可能出现的市场、政策、融资、产业、技术等风险,结合我国新兴产业发展实际状况,提出以下几方面风险防范政策措施建议:

  政府资金着力点应放在技术创新上

  现阶段,政府在制定新兴产业市场政策时,往往受到以往传统产业政策思路影响,将政策着力点放在扩大产业规模上。这种政策导向比较注重已经创新出来的产品,实际上是激励了过去的创新,但却无法激励当前发生的创新。这就产生了一种危险,把对创新的激励变成单纯扩大市场的补贴,而挤出了正在发生的创新。这对新兴产业的发展是极其不利的。因此,政府要把有限的资金重点用在产业技术创新上,鼓励对各种技术的积极探索。一要积极探索制定符合中国实际的需求侧创新激励政策。不仅要从供给侧资助研发,而且更要从需求侧拉动研发,即把对产品市场的单纯拉动向前延伸,深入到小试、中试阶段,甚至深入到研发阶段。在这方面,一些发达国家的探索是很有启发的。如英国的“远期约定采购”,加拿大的“商品化”采购等,都是把创新产品和创新过程捆绑采购。二是加强企业在技术创新中的主体地位。目前我国新兴产业中的企业技术创新能力还比较弱,政府应通过机制设计真正让企业进入到国家创新项目中,发挥其主体地位。同时,针对新兴产业中企业规模小、研发能力弱的现状,政府应通过组织方式创新,引导产业链不同环节上的企业有效组织起来,共同开展产业技术创新。

  制定组合政策,力求发挥合力

  从光伏产业发展的经验和教训看,政府在制定新兴产业政策时,需要重点考虑以下几个层面的政策组合:一是有效解决新兴产业与相关联的传统产业的政策组合问题。以往的产业创新政策,往往局限在本产业的创新,而对关联产业的关联创新缺乏统一考虑,忽略了新兴产业与传统产业的兼容问题。为了尽可能减少“产业排异”带来的经济风险,政府应通过机制设计把新兴产业创新与关联产业的兼容统筹起来,形成政策组合或政策包,释放政策的合力。二是关注国际市场政策和国内市场政策的政策组合问题。光伏产业由于严重依赖国际市场而产生的发展困境表明,立足国内、扩大内需是我国新兴产业发展的“基石”。在市场政策设计时,如何进一步有效扩大国内市场、积极发挥“两个市场”的作用,将成为未来产业政策的设计重点。三是关注如何协调国内市场中“中央与地方”、“地方与地方”关系的政策组合问题。在新兴产业发展中,“中央与地方”、“地方与地方”关系的协调,现已成为该行业能否健康有序发展的关键。对此,中央政府应站在国家层面,做好产业发展规划的顶层设计;各级地方政府应根据各地资源禀赋基础、产业发展基础、创新资源状况等实际情况合理设计产业发展规划,而不能不顾地方发展实际,仅凭“政绩冲动”勉强为之,否则就会造成资源浪费、行业无序竞争和地方保护主义的出现,对我国新兴产业发展产生严重负面影响。

  有效降低融资风险

  对于新兴产业发展来说,金融政策就好比一把“双刃剑”,用得好则能发挥有效“杠杆”作用,促进产业快速发展;用得不好则不仅会对新兴产业自身产生不利影响,还会对国家整体经济发展产生严重负面影响。因此,必须采取多种政策手段,有效抑制新兴产业发展中的金融风险。一是正确引导金融资本的投入方向。政府应通过合理的政策设计,鼓励金融业支持新兴产业发展中的科技创业和技术商业化,引导其加大对各类产业技术创新的融资支持,而对脱离实体经济的大量金融创新要给予有效抑制。二是改革政府财政资金支持方式,逐步减小政府干预产业发展程度,尽量通过市场方式解决产业发展过程中的融资问题。尽管政府财政支持对促进新兴产业发展非常必要,但是已有经验与教训表明,政府不应通过行政干预直接影响金融机构的信贷投放决策,否则可能会产生较大金融风险。更可取的方式是,坚持市场主导,把发挥市场作用与政府引导有机结合起来,通过贷款贴息、担保贴息、贷款风险补偿、设立政策性担保公司等方式改革并完善政府财政支持政策,以间接方式引导金融机构加大对新兴产业的信贷投入。

  作者单位:

  傅晋华中国科学技术发展战略研究院

  郭铁成中国科学技术信息研究所

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