中国稀土被推到风口浪尖既是历史的选择，也是现实的无奈。从上世纪50年代将稀土元素提取列入我国第一个科技发展规划以来，在历届政府的持续努力下，我国稀土资源开采、萃取和综合利用取得了多项突破性创新，一跃成为全球成本最低、品种最全、产量最高的稀土资源供应国。从2005年以来，中国稀土产品产量占全世界的90%以上。拥有丰富稀土资源的美国、法国等被迫主动封闭其稀土矿山。与此同时，在国内也形成了“稀土原料-稀土新材料-元器件-终端产品”的全产业链，在中国本土的市场消费占据世界35%的份额。但是，由于缺乏对稀土资源开采、利用与保护的战略规划，中国稀土矿产长期处于无序开发状态，乱采滥挖造成的生态恶果至今难除，过度出口导致国内储量急剧下降并失去了稀土在国际上的定价权，中国稀土产业被锁定在低端原料供应环节。更为严重的是，西方国家加快了在中国申请专利、后端应用生产布局，中国稀土下游厂商面临严重的市场挤压，稀土全产业链升级和可持续发展困难重重。

全面、系统谋划中国稀土战略势在必行。可以说，当前中国稀土的战略性突围是逼上梁山。如何实现突围?需要在协调相关利益的基础上，从产业链前后两端分别采取行业规制和科技创新两大策略。

当下行动会触及几个核心利益，需要全盘考虑、综合平衡。一是中国自主发展和国际社会压力的协调问题。在深度全球化的背景下，中国的政治、经济和产业发展的国际融合度越来越高，中国的一举一动都会被他国放在显微镜下观察、评议、施压。西方国家惯用WTO诉讼等“国际规则”对抗中国稀土产业政策，这对我国政府的政治智慧是一个长期考验。二是国家目标和地方利益的协调问题。在市场机制下，地方政府及企业具有财税创造的激励动机，分散化的资源分布和实际矿权使得调控难度加大。三是国内产业链之间的均衡协调问题。合理的定价机制就是一门学问。价格太低或者太高都对整个稀土产业不利。定价太高，国内做磁钢的、荧光粉、电磁的企业都买不起，要么停产，要么转产。其他还有产业投资指南制定、上下游产业整合与集成创新等问题。

明确战略目标之后，产业政策的核心就是总量控制、生态保护和资源综合利用管理。2005年后，国家稀土管理政策密集出台，尤其是2009年以来，整顿稀土业的力度空前之大。2009年底，工信部通过了《2009-2015年稀土工业发展规划》，明确指出未来6年，中国稀土出口配额的总量将控制在3.5万吨/年以内，初级材料仍被禁止出口。2010年5月，工信部发布了《稀土行业准入条件》，9月国务院正式把稀土列为重点行业兼并重组的名单，控制开采规模、核准冶炼量、减少稀土出口。2011年2月，发布了《国务院关于促进稀土行业持续健康发展的若干意见》，出台《稀土工业污染物排放标准》。2011年，对出口的稀土加征15%至25%的关税，对稀土资源税进行了加价调整。地方政府也制定了稀土产业规划，如《江西省稀土产业“十二五”发展规划》不仅提出了经济发展目标，还从稀土矿山整治、压缩稀土冶炼分离、资源利用水平、生态环境保护等方面提出了管控目标。这些行业规制对稀土原料生产供应的控制较为严厉。未来更为重要的规制，应当是通过稀土产业重组促成资源依赖型向创新驱动型发展模式转变。一方面推动属于不同企业、不同地区间的横向整合;另一方面对稀土资源、分离冶炼、新材料应用和终端产品研发进行全产业链垂直整合。

以产业政策或规制控制稀土原料供给并非长久之计。长期而言，需要我国在全产业链上有重大创新成果和深加工应用能力，方能真正提升国际话语权。不可回避的是，在当今众多高新技术产业和国防体系已经形成“稀土依赖性技术”的局面下，中国稀土产业的技术创新依然遵循现有轨迹。为此，亟需解决好两大问题：

其一，产业集中度低、产业链短、高端应用不足对整个产业创新能力的制约问题。研究表明，在稀土产品的价值链上，稀土精矿、新材料和元器件的价值之比为1∶50∶500。世界上稀土功能材料相关的核心技术与专利主要掌握在日本、美国、法国等发达国家手中，中国企业难以染指。由于我国稀土产业集中在采矿和精矿前端，产业附加值低，仅有不到300亿元的稀土市场却被1000多家企业分享，大型企业不到30家。受规模所限，企业研发能力普遍较弱。据有关专家估计，中国企业仅有0.8%的稀土用于高新技术领域，而日本、美国用于高新技术领域的稀土分别占90%和77%。

其二，研发布局分散、缺乏系统组织对稀土产业长远发展支撑能力的制约问题。长期以来，我国科技投入重在采选和分离技术及部分功能材料开发，而在应用技术和装备开发方面的布局则相对薄弱。

解决这两个问题，需要以新的模式统筹国内创新资源。一方面坚持集成创新和系统性创新，聚集于高端应用，开展系统研发，支持企业和科研院所、高校联合攻克核心关键技术和装备，为我国稀土新材料产业及应用产品开发提供知识、技术和装备支撑，促成高端稀土新材料在战略性新兴产业和高新技术领域的应用。另一方面，坚持开放式创新，继续完善出口配额和鼓励外商投资政策，把稀土深加工、新材料开发和高端应用技术引进作为中外合作的重要条件，逐步完善我国稀土产业的技术链和创新链，切实提升我国稀土产业的创新能力。

 作者单位：中国科学技术发展战略研究院