导航政策是GNSS的重要组成部分

　　上世纪70年代中期，美国提出了GPS（全球定位系统）的概念，并且逐步付诸实施，至今已经接近40年。从GPS开始投入完全服务的1995年至今，也有20年了。与GPS同期建设的原苏联的格洛纳斯（GLONASS），以及1990年代和本世纪初进行试验与建设的欧洲伽利略和中国的北斗系统，瞄准的目标全是建设和营运全球系统。而且从当前的情况来看，2020年左右肯定能够建成以上四大全球系统。当然，从全球的角度而言，卫星导航系统还包括日本和印度的区域卫星导航系统，以及上面提及的六大卫星服务提供商各自建设的天基增强系统。实际上，卫星导航涉及的不仅仅是天上的卫星星座，或者系统信号，更多的是它的应用与服务产业。通常，从产业体系而言，涉及三大体系：技术创新体系、产业推进体系和条件保障体系，它们同时关联到市场、用户、管理，以及由研究开发、生产制造、系统集成与应用服务构成的产业链，所有的这些主要环节和方方面面，都与政策密切相关。

　　历来，卫星导航政策一直在困扰着政府、产业和相关的人们。安全与管理政策往往是热门话题，而金融财税政策常常成为关注焦点。政策法规是产业发展的基础保障，产业百事待举，千头万绪中什么是“牛鼻子”？当然是国家的大政方针，同时要破解卫星导航的特殊性与一般性难题。

　　北斗政策问题的症结是什么？何处是突破点？北斗系统是个工程化项目，但是推进产业发展不是一个工程项目能够覆盖住的，何况这是一个新兴产业，没有章法可循。当务之急是实现产业的制度化常态化管理，协调好相关部门的职责、权利和义务，首当其冲的是制定好国家政策。

　　政策是什么？政策是国家机关或者政党组织和社会团体，为了实现一定历史时期的路线和任务而制定的行动准则。政策是种宏观管理，是制订执行评估终结监督的全过程。政策制订需经问题界定、构建议程、方案规划、政策合法化等过程。政策执行含设置、机构、执行、资源配置、政策宣传、分解试验、实施等阶段。政策来源于实践，又高于实践，具有明显的指导价值。政策的现实性和可操作性是其有效性的关键所在。

　　导航政策的形成需要发展过程

　　以美国为例，其GPS政策的形成业已经历三个发展阶段，这就是1983年开始的起始阶段，鉴于韩国民用飞机007误入苏联被击落事件，遇难人数达269人，9月16日里根总统发布总统令承诺GPS民用，若干年后成立GPS联合计划办公室，协调军方内部关系；1996年进入发展阶段，公开发布“导航战”政策，成立部际执行部，协调诸多部门间的关系，明确军民两用与民用免费；2004年达到成熟阶段，成立国家天基PNT执行委员会，军民联合体突出国家性，2010年奥巴马政府空间政策强调，美国必须在GNSS服务、提供和应用保持其领导地位。从三个发展阶段来看，重点之一是管理机构的演变，机构演变趋势表明，GPS涉及面越来越宽，越来越开放，政策越来越完善。

　　美国业已具有较为完善的相关政策，其要点有七：一向全世界提供连续民用服务，开放相关信息，免收直接用户费；二作为国家资源管理，接受国家天基PNT执行委员会关照和指导；三使用联合计划基金，主责是国防部，交通部等负责民用与增强；四为满足日益增长的需求和应对国际竞争，实施长期现代化计划；五鼓励其他国家开发卫星导航服务和基于GPS的系统，实现互操作；六用本地化阻断方式防止敌对方使用GPS，但仍然保障战区外民用商用；七通过频谱管理、干扰检测、缓减措施和法律强制减少人为干扰。

　　美国GPS管理包括七个方面，它们是：政策法规、组织机构、国会立法、计划基金、国际合作、频谱管理和隐私保护。美国在GPS方面的主要经验是：高瞻远瞩前沿的规划；与时俱进领先的技术；开放透明稳定的政策；不断调整完善的管理。

　　美国的GPS导航政策业已成形

　　其成形的标志是四个总统令，每一位总统在其任期内，都要发布关于GPS的总统令。他们分别是里根总统令：1983年9月16日发布，第一次公开宣布GPS可以为民用提供三维定位服务，从此开始确立GPS军民两用系统的国家政策与承诺；克林顿总统令：1996年发布，成立GPS部际执行局，同时全面地阐述了美国国家“导航战”政策，包括GPS及其政府增强系统管理与应用政策；布什总统令：2000年和2004年两次发布，前者是宣布中止SA政策，后者宣布成立国家天基PNT执委会，标志GPS进入现代化发展新阶段；奥巴马总统令：2010年奥巴马发布关于空间政策的总统令，其中专门对于天基PNT进行阐述，要求保持并且增强天基PNT系统，包括应用国外GNSS。

　　美国导航政策成熟的另一个标志是已经在联邦法典中形成序列法案，其中如：条款10——军用武装，第2281章：全球定位系统（含更新联邦无线导航计划）；条款51——国家和商业空间计划，第50112章：促进美国GPS标准；条款49——运输部，第301章：建立国家差分GPS……

　　美国GPS政策主要包括三个方面，国家政策：民用开放政策，免收直接终端用户费，满足国家安全、民用需求和商业需求，提供连续的全球服务；安全政策：保护GPS应用的频谱安全，对于干扰的检测、缓减、排除策略，阻断敌对方利用GPS攻击己方；国际合作政策：与其它GNSS的实现兼容互操作，开展双边与多边合作，利用其它GNSS提高应用的弹性。

　　美国天基PNT的政策纲要包括四大模块：政策目标，是确保天基PNT服务、增强、备份能力，以及服务阻断能力；领先优势，促进美国在PNT服务应用中的领先性，保持天基PNT服务的军用领先水平；服务需求，满足日益增长的国家、国土和经济安全，民用需要和科学与商业的需求，提供PNT服务的连续的可用性；全球竞争，连续提供民用服务，能力要超过或与外国天基PNT服务及其增强系统相媲美，保持为国际PNT服务基本构成。

　　北斗相关政策应尽快走出初级阶段

　　北斗政策研究存在两大难题：一是问题的界定，政策研究制定目标模糊，问题的界定范围过大，缺乏可行和可操作性研究；二是研究工作切入点，国家政策是根本性所在，必须从此下手，有整体指导意见，其余迎刃而解。北斗政策研究需要准确的需求输入，那就是：系统与使命理论需求，产业与市场实际需求。从而汇聚为三大政策输出要求：国家民用开放政策，或者说是军民两用政策；国家、国土、经济、社会民生安全政策；国际合作政策。政策制定必须处理好四大关系，那就是：系统建设与应用服务的关系；军事应用与开放民用的关系；北斗系统与国际系统的关系；以及市场经济与政府支持的关系。政策是一种管理方式，更是协调平衡利益，贯彻统一意志，推进创新驱动，引领融合发展，促进能力整合，实现资源共享共赢。为此，确保共同利益与意志成为关键，以期达成共识，以权威方式标准化地规定一定时期内的行动准则与实施办法。政策制定必须坚持针对性、代表性、权威性，认真落实政策的四大特性，这就是：权威性，代表国家或者相关部门与组织的利益与意志；标准化，通过一定的途径和过程，经正式认可批准发布；主体的广泛性，政策本身具有通用性，代表相当大一部分群体利益，并且有明显的指导作用；客体的特殊性，政策要有其个性，体现区别对待，才有其专门设立的必要性和必然性。

　　稳定透明开放的民用政策是国家政策的基础，是国家意志的体现。当前对于北斗政策研究的建议有二：一是重点内容，列为首位的是国家政策，列为二三位的是安全政策和国际合作政策。应该指出，北斗国家政策是当前政策研究的头等大事，是一种国家宣示与承诺，它解决好了，其它政策迎刃而解；二是方式方法，作为单个技术和产业领域，卫星导航政策不存在体系化概念，切忌“画蛇添足”，而且政策往往具有明显的实用性和时效性，所以必须从调查研究入手，突出重点，抓住主要矛盾及其主要方面，循序渐进地突破重点瓶颈，把政策工作落到实处。政策和策略是一切工作成功的生命线，务必要十二万分地加以重视，慎之又慎地加以推进，以期达到事半功倍的效果。

　　作者单位：中国电子科技集团第二十二研究所