出租车在城市交通体系中扮演着重要角色。长期以来，“打车难”困扰着我国大中城市的普通民众和城市管理者。2014年下半年以来，各类网约车服务（如快车、专车、人民优步、顺风车等）异军突起，掀起了出行分享的浪潮。

　　网约车平台运用移动互联网、大数据、地图定位等信息技术，将汽车租赁公司的车辆、居民私家车等闲置运力调动起来，为民众提供点到点的客运服务。网约车在不明显增加城市小汽车总量的前提下，通过已有车辆闲置运力的分享使用，打开传统出租车因数量和运价管制造成的供给瓶颈，明显改善了民众的出行体验。

　　网约车一方面扩大了城市点到点出行市场，另一方面也与传统出租车发生竞争。如何协调新旧业态的发展成为一个重大议题。

　　2016年7月28日，交通运输部牵头，与工信部等六部门联合发布《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》（简称《暂行办法》）。同日也公布了国务院办公厅印发的《关于深化改革推进出租汽车行业健康发展的指导意见》（简称《指导意见》）。两个文件试图在深化出租车行业体制改革的大框架下，一方面规范网约车监管，另一方面推动传统出租车行业转型升级。这两个文件为出行分享的未来走向构建了基础性规范框架。

　　《暂行办法》的基本框架

　　2015年8月，笔者曾提出，规范网约车的思路大致有三种：一是将网约车“完全出租车化”，即作为一类新型出租车完全纳入原有出租车监管体系；二是“非出租车化”，即不拘泥传统出租车监管体制，重新制定一套适应移动互联网时代出行分享特点的新办法；三是“准出租车化”，即在传统出租车监管体系的大框架内，作一定幅度修补，容纳网约车的存在和发展。《暂行办法》基本上按照“准出租车化”的思路建构了规范框架，但在地方政府制定细则落实新规的过程中，却可能蜕变成第一种模式，即“完全出租车化”。

　　《暂行办法》对网约车作出的不同于传统出租车的规定主要有两点：一是平台可以与司机订立劳动合同或者其他协议；二是网约车的报废不按年限，而是按实际里程。这两点看起来是为出行分享（即私家车兼职从事网约车服务）留出了空间。但《暂行办法》又要求车辆、司机、平台须事前取得相应的行政许可。这又和传统出租车的准入管制如出一辙。如果地方政府制定的细则对网约车实施数量和运价管控，那么，私家车兼职网约车就没有可能。

　　《暂行办法》授权城市人民政府可以在以下四个方面自主规定：一是车辆的具体准入标准和要求；二是司机的准入条件；三是对网约车发放“运输证”规定某些规则（有可能设置数量管控）；第四是否实施运价管制。

　　这四项授权，尤其是最后两项，实际上将最终决定此次网约车新规究竟能否容纳和推动出行分享的发展。因为，一旦城市政府通过实施细则对网约车采取数量管控和运价管制，网约车就与传统出租车没有区别，成了通过移动互联网预约的出租车，出行分享也就不可能合法地广泛开展（或者说只能限于非营业性质的“拼车”合乘这一狭小的空间内）。

　　《暂行办法》公布以来的情况表明，一些地方在运用新规授权时，似乎并未按照《指导意见》所要求的“坚持乘客为本”“坚持改革创新”“坚持统筹兼顾”，而是完全复制了出租车管理的老办法。据报道，兰州市和济南市的网约车细则草案都倾向于对网约车实施数量管控并设置运价区间。

　　为什么不应将网约车“出租车化”

　　上世纪60年代以来的许多出租车行业研究文献都指出，在巡游出租车司机和乘客之间存在严重的信息不对称问题。

　　乘客和出租车都在盲目搜寻对方。出租车和乘客达成的某一单交易通常都是偶然的。这种一次性的交易无从建立约束出租车服务品质的竞争机制和信誉机制。因此，在这个被假定为非竞争性的市场上，政府管制有了存在的正当理由：准入管制为乘客预先筛选可进入市场的合格出租车和司机，运价管制防止出租车随意提价；为了防止过多出租车盲目涌入市场，准入管制不仅包括资质和服务质量的入门要求，也往往包括对出租车的总量控制。

　　但管制并未消除信息问题。出租车服务在世界上大多数地方都饱受诟病。更严重的是，出租车的供给与市场需求总是脱节。如何调节出租车供求关系，提升服务的可得率和质量，一直是个难题。

　　网约车APP最初为出租车提供叫车服务。它通过信息技术的应用，很大程度上解决了传统出租车一直无法解决的信息问题。随后出现的人民优步、快车等，则将私家车的闲置运力调动起来提供运送服务。网约车事实上改变了城市点到点出行服务的市场供给体系：基于信息技术实现的出行分享，以一种能够咬合需求的动态服务供给，取代了原本由固化的数量管制造成的僵化供给体系。

　　网约车是新技术驱动下而产生的新业态，它应当引领行业发展，而不是被当作传统行业的破坏者予以压制。国务院总理李克强今年两会期间关于新旧业态关系的一段话耐人寻味。他说，“不能让新的去适应旧的”，正如“不能让脚去适应鞋”一样。

　　某些地方之所以急于对网约车实施数量管控，目的主要是保护原有出租车的市场份额，维持行业稳定。但是，限制网约车数量甚至管控其运价并不能达到维稳的效果。

　　首先，网约车的市场份额并非全部来自出租车。由于出租车的供给不足，网约车相当部分市场从来就不是出租车的。网约车的确与出租车存在竞争，但不应认为出租车市场份额减少完全是网约车发展的结果。影响人们是否乘用出租车的因素很多，城市公交系统的扩展、私家车的增加甚至电动自行车的广泛使用，都可能导致出租车使用率下降。通过限制网约车的办法保护出租车，无异于缘木求鱼，既偏离了便利民众出行的原则，也不会收到预想的效果。

　　其次，限制网约车数量也无助于出租车“行业稳定”。出租车业不稳定的原因主要有三个：一是企业与司机的利益分配（核心即“份子钱”）问题造成司机不满。二是一些地方的出租车经营权在长期层层转包或转让之后，形成盘根错节的利益关系，政府发放新牌照或到期收回旧牌照会引发牌照持有人的抗议。三是司机对政府打击“黑车”不力表示不满。

　　《暂行办法》实施后，地方政府如果对网约车采取数量管控，以上三个引发行业不稳定的因素可能会不同程度地延续、加剧或者复发。一是数量管控将导致服务供给不足，传统“黑车”必定重新抬头。二是网约车的存在本可以为出租车司机提供另一条就业或分流渠道，扩大其自主选择范围，提升司机相对于出租车公司的谈判地位，但网约车的数量管控将把司机重新锁定为劳资关系中的劣势一方。三是限制网约车数量不仅会加强原出租车牌照持有人的牌照增值预期，还会产生新一批具有同样预期的牌照持有人，即网约车牌照持有人。他们将成为新的既得利益者，同时也必定成为反对任何扩大供给举措的新势力。

　　限制网约车数量的另一个理由是，限量有助于减缓交通拥堵。实际上限制网约车可能造成更大的拥堵。地方政府如果直接或间接限制网约车数量，可以预见的是，该地获准进入市场的网约车就只能是专用车辆，兼职网约车将无法进入。这无疑将在城市小汽车总保有量的基础上增加几千乃至上万辆新出租车，对车辆日益饱和、道路本就拥堵的许多城市来说将是灾难性的。相反，如果允许合格的私家车兼职从事网约车服务，私家车的闲置运力就可以调动起来满足他人的出行需求。服务供给增加了，小汽车保有总量并未增加，同时还有助于抑制市民的购车需求。

　　交通拥堵，包括车站和机场的候客站点的拥堵，应通过适用于一切车辆的精细化管理去疏通，单纯限制出租车和网约车的数量无法解决拥堵问题。这是过去几十年来多国出租车管理所共同证明的经验。

　　推动出行分享，需要出租车业的市场化转型升级

　　作为传统业态，出租车业要实现转型升级，就必须积极与新业态接轨，在监管和企业管理上逐步向市场化的网约车靠拢。《指导意见》对此有一个提纲挈领的表述：出租车业要“坚持改革创新。抓住实施‘互联网+’行动的有利时机，坚持问题导向，促进巡游出租汽车转型升级，规范网络预约出租汽车经营，推进两种业态融合发展。”

　　出租车业如何转型升级？具体来说，一方面，不应当对网约车设置数量、车型管控和运价管制，只要符合《暂行办法》的准入要求，符合安全标准的车辆和司机就可接入平台提供服务；另一方面，一步到位或者逐步解除原有出租车的运价管制、车型和数量管制，以资质和服务质量监管控制准入，使原出租车经营者拥有开展竞争的自由。同时，通过监管机关和网约车平台的合作治理，不断提升安全性和服务品质，提高车辆调度的智能化，从整体上改善城市交通效率。

　　从国际上看，加拿大多伦多市就采取了这种思路的改革，值得我们参考。

　　今年5月，多伦多市的市政委员会通过一系列监管规定，建立了规管网约车合乘服务的规范框架。这一系列的监管规则使得Uber、Lyft等网约车可以在多伦多市合法开展业务。网约车司机和车辆必须依监管规范，投保一定金额责任保险，进行背景审查，遵守车辆使用年限等方面的要求。同时，多伦多市放松原有出租车行业的价格管制，准许使用网约车APP的出租车在需求高发时提价。官方表示，这一系列监管规范，旨在平衡新型网约车业务和传统出租车行业，最大程度地满足市民出行需求。

　　《暂行办法》在起草和征求意见过程中取消了最初拟定的数量管控和运价管制。从立法解释的角度看，规章制定者倾向于对网约车不设数量和运价管制，至少应当理解为以不设数量和运价管制为原则，设置限制为例外。

　　总之，《暂行办法》为各地探索出租车业的市场化升级转型预留了必要的制度空间，出行分享能否在城市交通体系中扮演积极角色，取决于各地城市管理者的政策选择。

　　作者单位：中国政法大学