健康产业PPP模式的几个要点.pdf

　　PPP是指政府公共部门通过民营部门（现在叫社会资本方）高效完成政府公共部门这一组织的目标，从而达到实现政府公共部门职能。

　　健康产业是一个较为宽泛的概念，包含养老、医药、医疗、养生和运动等诸多方面，PPP模式有其特定的作用，但并非适用社会发展的各个方面。因此，健康产业采用PPP模式应当注意以下几个方面的问题。

　　政府应当发挥何作用

　　从前面定义可以看出，政府是PPP项目的倡导者。一个项目是否采用PPP模式，一方面看政府是否需要引入社会资本，如果引入，是否具有物有所值；另一方面，如果需要政府支付，其支付能力应当在财政承受能力之内。这些工作的前提一定是这个项目是政府职责的项目，如果可以采用市场提供的，不需要做PPP模式。

　　例如，一般房地产项目的开发，无论是政府与企业以何种方式的股权合作都不是PPP模式。高尔夫球场的建设也无需采用PPP模式，这些都属于市场的范畴。

　　回到健康产业方面的项目，例如养老产业。能够做PPP项目的养老项目一定是政府为一般公众提供的项目，而不是以商业开发为目的的养老或者高端养老项目。健康产业中的医疗产业项目同样如此，如果是为一般公众提供的医疗服务可以采用PPP模式，但高端的医疗、养生健康服务并不属于采用PPP模式的范畴。

　　政府在确定一个项目是否采用PPP模式时，除了以上条件外，还要看项目的急需程度，是否公众迫切需求。如果公众并非急需的项目，政府并非一定采用PPP模式，可以等财力缓解后再提供。

　　什么样的企业适合参与

　　既然是政府和社会资本合作，政府需要什么的社会资本合作呢？一般人会认为，由于政府缺乏资金，政府需要找一个有资金的合作者，其实这是错误的认识。因为政府并不仅仅是需要社会资本的资金，而需要社会资本对项目综合的运营管理能力，帮助政府为社会提供公共产品和服务。如果社会资本仅仅有资金，缺少对项目后期的运营管理经验，社会资本的收益就很难得到保障。

　　举一个简单例子：通过PPP模式提供一公共设施项目，无论政府付费还是使用者付费，其获得收益都是根据项目运营效率获得，如果社会资本没有这方面的经验，将项目建设成“豆腐渣”，必然导致其较高的运营成本，收益会大幅度下降。

　　因此，在PPP模式中，政府选择社会资本的标准不仅仅是看其有充分的融资能力，更重要是看重其对项目有良好的运营管理能力和经验。

　　收益如何保障

　　PPP项目收益通常分为两大类别，一类是使用者付费；另一类是政府付费。对于使用者付费的项目，经常会出现一种情况，即使用者付费不足。当出现使用者付费不足时，通常会采用可行性缺口补贴，提高项目收益，从而达到社会资本的合理收益。这也是PPP项目的收益原则：盈利而不暴利。

　　在PPP项目中，人们通常有一个普遍的认识，收费的项目容易采用PPP，没有收费的项目不容易采用PPP，其实质并非如此。采用PPP模式，政府让社会资本获得收益有两种形式，一是通过特许的方式，允许社会资本向使用收费；二是对于不能向使用者收费的项目，政府会根据项目的绩效，由政府向社会资本付费。

　　对政府根据绩效付费的项目，社会资本除了获得绩效付费外，更应当发挥社会资本的创新能力，结合项目自身特点，让项目发挥更多的社会经济效益，从而为社会资本创造更多的收益。例如，法国通过PPP模式建造一座公路大桥时，由于受车流量的限制，仅仅依靠车流量收费难以获得合理的收益，而财政没有更多的财力支持。这种情况下，企业通过项目创新，将该公路大桥设计为一座除保障通行功能外，还具有非常好的观赏性，从而成为一个旅游景点，通过向游客收费让投资人获得了较好的收益。

　　风险如何防范

　　PPP项目风险的合理分担，是保障PPP项目成功实施的关键，如何防范PPP项目风险是政府和社会资本共同关注的问题。社会资本担心资本的安全、流动和收益；政府担心项目的效率和质量是否满足公众的需求。让PPP项目达到风险最小化，必然应当遵循PPP项目分担的基本原则：让最适宜承担风险的一方承担风险，如果一方没有风险承担能力，即便是愿意承担风险，另一方也不会让其承担。

　　例如，社会资本通常为了追求收益最大化，愿意承担一个大风险，实现一个高收益，如果社会资本没有这方面的能力，政府不会同意其为了追求高收益而去承担这类风险的。否则公众利益就难以保障，因此，项目整体风险最小化是第一位的。

　　总之，健康产业是一个综合体系，它不仅仅包含政府职责，同时也有不少是完全通过市场解决的，一方面我们应当将政府职责的项目采用PPP模式解决，另一方面也需要充分发挥市场机制，解决健康产业中的资源合理配置。

　　当然，通过PPP模式，也不排除在项目自身收益不足时，政府除通过可行性缺口补贴外，给予社会资本更多的发挥市场机制的空间，以解决实现社会资本合理收益的途径。

　　质量如何保障

　　PPP模式中，公共服务质量的监督管理是一个难点。作为一个公共投资项目，理应由财政公共资金投入，如果是这样的话，其监督管理没有任何问题，因为财政预算资金的每一分钱都应当公开透明。而PPP模式是让社会资本投资、建设并运营一个公共项目。作为公共项目，社会公众理所应当有知情权，但是财务又要求是保密的，这是一对难以调和的矛盾。解决矛盾的唯一办法就是公开，只有公开才能达到有效的监督，从而保障服务质量。

　　作者简介：中国财政科学研究院研究员，中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会秘书长