区块链重塑电子政务新模型.pdf

　　问题的提出

　　科技革命正显著改变我们的时空，也正在重塑国家社会组织的治理能力和治理方式。

　　我国正处于全面建设小康社会的攻艰阶段，但这也是我国产业升级、改革开放、政府信息化飞速发展的重要时期。放眼望去，世界各国的都在推动信息化进程，信息化日益与政治、经济、文化各领域深度融合，信息化的发展程度直接反应了一国治国理政的能力和水平。

　　新时代的政府治理，视野应当聚焦于电子政务领域，电子政务的发展水平是我国经济发展、产业升级的重要标志。我们认为，电子政务的核心在于数据规管能力和政府部门协同能力。所谓数据规管能力指的是包含数据采集、存储、使用的全过程的管理能力。政府部门协同能力指数据在不同部门之间、政府部门与社会、政府与个人之间的数据交互行为。数据规管能力和部门协同能力贯穿了电子政务治理整个过程，围绕数据规制与管理能力所构造的数据安全观及法律机制构成了电子政务的核心脉络。

　　电子政务正遭遇前所未有的挑战

　　电子政务与社会治理密不可分，社会治理的核心是建立可信、客观、透明的社会运行机制，这并不容易。

　　当前，终端设备计算资源与通信带宽的剧增使得电子政务日趋移动化，以服务器一统天下的数据中心模式正在逐渐消亡。大量的计算行为正在逐渐向移动终端转移，物联网技术的异军突起，互联网设备的大量激增，都使得电子政务面临前所未有数量的“参与者”。终端参与意味着数据规管变得难上加难，不同终端的涌入，意味着大量数据需要被规管，如何在政务环境中将异步产生的数据进行有规律的交换，并在此基础之上产生业务协同，正变为亟待解决的基础性难题。

　　与此同时，数据正在被分散化，数据垄断的模式正在不断遭受制度的挑战。域内外针对数据所有权权能的边界正在不断清晰化，数据产生、占有、使用、收益被限定在的严格范围内，比较典型的如2016年欧盟通过的《一般数据保护指令》和欧美达成的《隐私盾协议》，严格限制了数据流动的边界，这意味接下来，未经当事人授权的数据交换行为将变得异常困难。

　　虽然大数据的技术不断推进，数据利用的工具不断发展，但数据财产化观念也应时而动，公民对数据权益的诉求不断增多，获取大量数据的难度也会越来越大。现在意义上的数据汇集就是在把一个个小的“数据孤岛”汇聚成规模更大的“数据孤岛”，没有相应的数据流动机制和法律保障机制，任何数据“寡头”之间都不敢贸然进行数据的交换与业务协同。

　　总结来看，当前社会治理与电子政务所缺乏的，正是客观、公证、可信、尊重数据权益保护的数据交换与业务协同基础技术，令人欣喜的是以智能合约技术为核心的区块链为电子政务发展带来了转机，可以在数据治理和规则构建层面共同发力，打造新的电子政务模型。

　　区块链是电子政务发展的新契机

　　电子政务困难正随着技术升级、产业进化而不断改善。传统的电子政务的核心问题在于数据交换过程中存在的管理、可控、安全、可信透明等诸多难题，当前域内外不断加强的区块链技术的研究，可谓电子政务的破题之道。

　　区块链技术是指分布式账簿与智能合约技术的总称。分布式账簿采用对等节点的分布式存储，利用一致性协议同步各节点数据。由于一致性协议采用“民主制”即少数服从多数的算法原则，如个别节点数据的篡改均会在投票共识的过程中被发现，这在一定程度上确保了数据流动过程的安全、可控。同分布式账簿采用链式数据结构进行存储，历史数据首尾相连，任何数据的篡改都会导致这一链条的断裂，使得数据记录变得可信。易言之，分布式账簿数据的不可篡改性是所有区块链应用的根本之道。

　　区块链技术的核心在于智能合约，智能合约是存储在区块链上的计算机代码，在约定条件下被多个节点独立执行，并共识存储执行结果。由于智能合约在区块链技术上运行，可以进一步保证合约执行过程的不可篡改性，完善多方参与者之间的信任机制。区块链技术下的智能合约，为解决政府数据交换过程中存在的管理、可控、安全、可信透明问题，提供了一种可能，可以最终确保数据流转的规则与可追溯性。

　　二元治理为电子政务保驾护航

　　配套区块链技术的“电子政务”旨在打造安全、低成本、强隐私保护“数字化政府”。

　　以区块链技术配合所蕴含的政府治理观念，是一种通过法律治理达成规制技术的治理观念，其所秉承的技术治理并非技术主义至上、而是表现为一种法律治理与技术治理并行的治理观念。要知道，技术治理固然可实现对代码世界的管控，但技术治理绝非技术主义至上的乌托邦，技术治理应当与法律治理相互配合，其绝不能突破法律治理的框架。

　　如前所述，电子政务的两大核心问题，数据交换与业务协同，尤其是在条块化部门之间的数据交换问题，成为了影响各国电子政务有效实施的顽疾，这些问题在互联网终端化与物联网化的今天，变得更加难以协调。在区块链语境下的电子政务，必须重新设计主体管理机制并赋予其治理之权，包括组织形式、权力依据、权力范围等制度规定，都需要配合新技术加以更新。具体来说，基于区块链与智能合约的电子政务平台，应着重解决了三个问题。首先，利用分布式账簿与智能合约技术，打通条块化机构（不同层级政府部门间、同一层级部门政府间）的数据交换与业务协同。其次，解决政务数据与社会数据之间的数据交换与业务协同问题。第三，建立了数据与业务的追溯体系，对数据产生、使用、流动的生命周期进行归管。

　　电子政务往何处去？

　　随着区块链、人工智能、认知计算(cognitive computing)的飞速发展，互联网正在发生着惊人的巨变，如何内化将这些新技术作为政府治理的手段，是这个时代的每一位专家学者需要深思的问题。

　　我们认为，为了能够提高电子政务效率、降低成本，需要在保证有效监管前提下，优化数据的获取、利用、获取、披露等多个关键环节和流程。从主体上，电子政务涉及多个政府部门、个人、企业、数据管理监管单位，必须保证信息在各方之间安全可信的高效流转。这对于电子政务平台和政务数据交换机制的要求是极高的，可以考虑采用以下技术环节：

　　（1）采用知情同意原则，对数据进行匿名化处理后，录入电子政务数据平台。所有的数据必须匿名化处理，确保用户隐私，以区块链技术保证数据的不可篡改。当数据进行流动交换时，需要由相关监管平台进行全方位监管，防止数据泄露，非法获取的情形出现。

　　（2）记录流动过程，保证准确。对于每一笔数据流动行为，都会产生相应的数据获取要求、数据获取记录、数据监管记录，并通过数据交换的模式提供给相应的主管部门。改变了以往不记录的核验模式，加强了数据利用的真实性、透明性。

　　（3）数据拥有者仍然享有原数据，智能合约仅对数据交换进行记录，政府部门的监管仅会以目录等形式存在，通过对个人、企业、政府部门的数据来完成数据利用过程。对于敏感商业数据，可以采用限时、限权、限内容等技术手段达到。

　　（4）智能合约确保运行的效率、安全。以智能合约为技术手段，将数据使用管理、数据使用监管等操作过程进行精准化、数字化管理。针对不同部门和社会的数据需求，进行流程化管理，减少人为因素影响。

　　（5）数据的获取、调用、监管等进行分链管理。打破一链混用的模式，针对不同数据使用场景采用不同的区块链架构，如政府间的数据交换、政府和社会间的数据交换、政府与个人的数据交换等。保证数据结构更加合理，并且加强了调用效率。

　　（6）加强试点效应，以地区为试点，逐渐完善到所有政府部门，使政务系统互联网化，全部市民、法人可以通过电子政务系统进行日常的数据报送、报审、查询等操作，进而保证系统的高效、防伪、稳定。

　　通过打造一套政府数据规管平台，可以基本解决电子政府的信任问题、效率问题。鉴于底层数据的搭建具有易复制、可通用的特性，使得数据平台的推广成本极低。

　　传统模式下的政务、商务彼此之间难以确保数据交换的真实，造成了彼此间的不信任，也给权利机构对商业活动的监管加大了难度。技术手段搭配法律手段，可以根本解决数据交换的问题，且确保数据所有权、使用权均在既定流程下运行，提升了数据的利用效率，从而提升了政府各类服务职能部门的运行效率、加快了各企业的监管流程，实现政务与商务的互信、互利，打造出高效、可信的电子政务系统。

　　作者单位：

　　朱皞罡   北京航空航天大学软件开发环境国家重点实验室

　　赵精武   工业和信息化法治战略与管理重点实验室