作为国家级开发区的两大主体，国家高新区和国家经开区目前在定位、体制、土地、财税和产业上仍存在诸多问题，深入剖析这些问题，提出相应的发展对策，对于国家级开发区明确今后改革重点和发展方向，尤为重要。

　　国家级开发区问题剖析

　　开发区定位问题

　　一是开发区以产业为主导致生活功能不齐全。两类开发区大都位于城市边缘地带，定位是经济功能区。但两类开发区过多重视产业功能，商业、交通、居住功能成为开发区的短板。而生活配套设施的不齐全，会对企业是否选址开发区产生影响。二是开发区与母城难于融合。开发区通常远离母城，在经济上一枝独秀，但对母城的扩散效应并不明显，原因在于开发区与人口集中的母城之间还没有形成人口流动,开发区仍是单纯的科技园区或工业园区，而不是与母城相融合的新城区。从长期来看，开发区应尽快融入母城整体发展,与母城形成良性互动。

　　两类开发区最初的定位是经济功能区，但是随着经济和社会的发展，这一定位已经不能满足产业发展的需要，开发区生活功能不齐全，以及与母城难以融合的问题，归根到底是城市化问题，开发区不仅要成为研发和生产基地，也要成为适宜居住的新城区、适宜办公的商务区，而作为一个新城区和商务区，开发区与母城存在融合或一体化的问题，即开发区如何在经济、社会发展上如何与母城衔接上，形成良性互动。

　　开发区体制问题

　　一是国家层面未能出台《国家级开发区管理条例》。我国目前只是在省市层面出台了国家级开发区条例，而地方法规对国家级开发区难以形成有力支持，因而亟待国家层面的立法支持。二是开发区管委会的法律地位不明确。目前，大多数国家级开发区的行政管理体制都是管委会主导型，管委会是当地政府的派出机构，不是一级政府，但管委会在开发区内发挥着类似政府的作用，因而亟待对开发区管委会的性质作出明确的法律界定。三是开发区管委会的管理权限不到位。由于开发区在国家法律层面上没有明确的法律地位，开发区管委会的审批权限只能是各地自行把握，采取委托或授权的方式。实际中经常出现授权不到位的情况，使得开发区在管理上缺乏力度。四是开发区管委会社会事务加重，影响经济规划职能的发挥。随着开发区的发展壮大，开发区管委会已不再单纯地面临经济事务，而是面临越来越多的社会事务，包括城市管理、三农问题、卫生、教育等，这表明，开发区已经不再是单纯的经济功能区，而日益成为综合性区域。社会事务的增多，不仅会使开发区管委会机构臃肿，而且会分散开发区管委会有限的精力。

　　开发区管委会不是一级政府，其强项是经济规划，因此，当地政府对开发区管委会的授权应确保开发区管委会能履行其经济规划职能，至于行政和社会事务，应交由当地政府承担，唯有如此，开发区与当地政府之间才能形成优势叠加，职能互补。打个形象的比喻就是：开发区与当地政府之间是鱼水关系，开发区是鱼，当地政府是活水，应以水养鱼。为此，要创新体制机制，理顺开发区管委会与当地政府的关系。

　　开发区土地问题

　　首先是土地节约、集约利用问题。2012年，国土资源部开展了第三轮开发区土地集约利用评价工作，对341个国家级开发区的土地利用状况进行评价，发现如下问题：一是部分开发区批复范围内可开发利用空间不足。二是部分开发区工业用地比例偏低，偏离了发展定位。三是部分开发区土地利用强度不高，节约、集约用地还有较大空间。四是部分开发区土地利用效益不高。

　　其次是土地利用结构问题。土地利用结构问题一直是困扰国家级开发区的一个难题。目前国家级开发区的土地利用仍以工业用地为主，商务楼宇市场尚未形成。工业用地占主导的弊端是：企业不能直接进行写字楼的购买，而是通过租赁的方式拥有写字楼的使用权，或是获批土地后自建写字楼，由于这些企业不是专业开发商，没有进行科学规划，写字楼建成后长期空置的情况很多。开发区商务楼宇市场的不成熟，使得开发区仅仅是研发和生产基地，很多企业仅仅把研发和生产部门设在开发区，而将商务、结算、服务部门设立在CBD。

　　开发区工业用地比例不高，工业用地综合容积率不高，工业用地产出强度不高，说明开发区应该将精力放在提高土地利用效率上，而不是盲目申请扩区。开发区要认识到土地是稀缺资源，在对待土地的问题上要做到慎之又慎，要做到开发一片，利用一片，成熟一片，滚动发展，严防土地超前开发形成的撂荒和闲置的局面发生。商务楼宇市场不成熟，说明开发区要重新找准定位，不能仅仅满足于成为研发和生产基地，而是要设立商务区，科学规划和设计商务楼宇，营造商务氛围。

　　开发区财税问题

　　一是擅自越权减免税。目前一些开发区为了实现招商引资的目标，在税法规定的减免税政策之外，制定了更多的税收优惠政策。二是采取“先征后返”等手段变相减免税。由于国家经常开展减免税清查，开发区的减免税方式也相应发生变化，开始由直接减免转变为“先征后返”和地方财政补贴的方式。“先征后返”的弊端是会造成财政收入的虚增，为此，开发区将减免税不再按财政收入的减项来计算，而是纳入政府财政预算支出的增项，换而言之，税收优惠部分由地方财政补贴，从而不影响到整个税收收入。三是违规减免土地出让收入。开发区违规减免土地出让收入通常采取的方式有两种：一种是开发区违规低价出让土地，少收土地出让金；另一种是在国务院明令禁止低价出让土地的情况下，开发区按照基准地价签订土地出让合同，让企业先交土地出让金，然后开发区再以扶持企业发展的名义返还给企业，实际上是变相低价出让土地。

　　开发区的上述财税问题造成的不良后果是多方面的：一是导致开发区内企业与区外企业的税负水平相差很大，不利于体现公平税负的原则。二是加剧了开发区之间招商引资的恶性竞争，三是由此形成的虚收虚支影响到开发区财政的真实性，从而引发对开发区财政质量的担忧。

　　目前，相比于区外，国家高新区和国家经开区在政策上的优势并不明显，而开发区之间政策优惠也都大同小异，因此，今后光靠政策优惠难以吸引企业常驻开发区，开发区应及时转变思路，将精力放在投资环境建设上，投资环境包括基础设施、生活配套、服务、生态、产业链、创新创业氛围等诸多方面。财税优惠只是在短期内对企业有吸引力，开发区只有靠优质的投资环境才能真正留住企业。

　　开发区产业问题

　　对国家高新区而言，是走招商引资的发展道路，还是坚持走孵化创业创新的发展道路。国家高新区最初的产业定位是孵化创业创新，这样做的好处是可以将小微企业孵化成为大企业。但是，小微企业在数量上占绝大多数导致国家高新区经济总量难以上台阶，因此，一些国家高新区开始借鉴和采用国家经开区招商引资的发展思路。对国家经开区而言，是继续走研发中心和生产基地的发展道路，还是走产业功能升级的发展道路。目前国家经开区的产业功能仍停留研发中心和生产基地，例如，北京经济技术开发区虽然吸引了不少世界五百强企业入驻，但入驻的都是企业的研发中心和生产基地，企业总部仍在北京CBD，二者有很大的差别，研发中心和生产基地落户开发区，仅仅拉动地税和就业，企业总部没有在开发区纳税完税。

　　对两类开发区而言，是走产业雷同和无序竞争的发展道路，还是走特色特产、有序竞争的发展道路。目前，由于开发区产业定位相似，产业雷同，导致招商引资过程中的无序竞争，而企业为了降低成本，经常通过选址问题向开发区施加压力，开发区之间为了争夺项目互相压低土地价格，擅自减免税的现象屡见不鲜。如果开发区之间能明确各自的产业定位，发展特色优势产业，则此类现象是可以减少和避免的。

　　国家级开发区发展对策

　　针对国家级开发区在定位、体制、土地、财税和产业上的问题，开发区主管部门应及时制定对策，使开发区能持续、稳定、高质量发展，主要有以下四方面：

　　科技经济结合，创新驱动发展

　　目前我国已经迈过要素驱动发展阶段，开始进入创新驱动发展的新阶段，国家级开发区要将自身定位在创新驱动发展的先行区，将创新作为推动开发区发展的第一推动力。国家高新区要以科技体制改革为抓手，推动区内经济持续高速发展，率先实现创新驱动发展。国家经开区以往总是专注于发展实体产业，对于科技创新关注度不够。今后，国家经开区也要像国家高新区一样，重视科技与经济的结合。只有将科技与经济结合，国家经开区发展实体经济才有后劲。

　　坚持特色发展，实现融合发展

　　国家高新区的特色在于孵化创业创新，国家经开区的特色在于先进制造业，今后两类开发区要坚持自己的特色，国家高新区要坚持孵化创业创新不动摇，将孵化创业创新作为立区之本。国家经开区则要坚持发展先进制造业不动摇，将先进制造业作为主导产业。在坚持各自特色的同时，两类开发区也要实现融合发展，你中有我，我中有你，相互借鉴，共同提高。国家高新区在坚持孵化中小企业的同时，可以有针对性地开展高新技术产业的大项目招商引资，实现大企业和小微企业之间的良性互动。国家经开区在积极吸引先进制造业大项目落户的同时，也应该积极孵化和扶持中小型高科技企业，发现和培育新的增长点。

　　城市化为牵引，实现产城一体化

　　国家级开发区虽然生产和创业环境优越，但是生活环境仍与城市中心区有较大差距，今后，国家级开发区都要在城市化带动下，实现产城一体化发展。产城一体化发展首先要求在交通上要缩短开发区与中心城区的距离，减少通勤时间，使得人们可以方便地在开发区和中心城区之间来往，其次要优化开发区的居住、人文和商务环境，在开发区适当开发商业地产和住宅地产，使得开发区既适宜商务又适宜居住，并成为所在城市对外展示的一张名片。

　　迈向更高层次，实现统筹发展

　　国家高新区和国家经开区经常处于同一城市的不同区域，老死不相往来，一些国家级新区、国家自主创新示范区的成立，打破了这一僵局。例如，在天津滨海新区里既有天津经济技术开发区，也有天津高新区。国家高新区和国家经开区在北京中关村国家自主创新示范区和上海张江国家自主创新示范区中身份平等。由于有了更高层面的区域发展政策作为指引，国家高新区和国家经开区在区域内可以更好地明确彼此的分工，在政策共享的同时，实现统筹发展。

　　作者单位：国务院发展研究中心技术经济研究部