当前美国对中国高技术产业采取的策略可以概括为“全面出击，重点突破”。全面出击是指美国利用“双反”、301条款、337条款等调查手段对中国的所有高技术产品尤其是战略性新兴技术及产品进行结构性打压。重点突破是指美国在全面出击的基础上，选择重点行业或领域进行突破。在实施过程中，美国对不同领域采取不同的手段和措施：对中国具备优势的产业或产品，美国利用设置贸易壁垒、市场准入、“双反”调查等贸易保护主义政策和手段进行结构性打压，降低中国产品国际竞争力；对创新政策，美国利用国际规则来挑战中国创新政策，并迫使中国改变或至少调整政策内容；对前沿和基础的技术，美国主动布局，加大投入，力争保持并扩大对中国的技术领先优势。

　　对中国高技术产业进行结构性打压

　　2006年至今，美国对我国发起30多项反补贴调查，并逐步从初级产品向高附加值产品延伸。2011年10月，美国开始对我国输美太阳能电池（板）进行“双反”调查。2011，中国企业遭受16起“337调查”，其中9成以上涉及专利。至此，我国已经连续10年成为遭遇美国“337调查”案件数量最多的国家。“双反”调查、“301条款”调查、“337条款”调查等已成为美国打压中国企业出口的重要手段，直接影响了中国制造业发展和产业升级。中美贸易纠纷呈现出新的特点，即瞄准高技术产业。越来越多的中美贸易纠纷针对高新技术产品。如2010年10月，美国贸易代表办公室启动针对中国清洁能源政策的“301”条款调查。同月，美国商务部宣布对中国输美太阳能电池立案，展开针对中国清洁能源产品的首个“双反”调查。12月，美国政府向世界贸易组织就中国对风能制造商的补贴提出起诉。2012年1月，美商务部决定对原产于中国及越南的应用级风电塔产品发起“双反”立案调查。1月24日，奥巴马国情咨文提出建立新的贸易执法机构，负责调查中国等国的不公平贸易作法。

　　2012年3月，美国商务部初裁对中国输美太阳能电池征收2.9%～4.73%的反补贴税。5月，美国商务部初裁对中国输美太阳能电池征收31.14%～249.96%的高额反倾销税。5月，美国国际贸易委员会对华为等企业发起337调查，主要是针对带有可伸缩USB连接器的电子设备是否存在专利侵权行为。由于美国经济不景气，再加上美国大选将至，这就意味着下半年乃至明年上半年，中美之间的贸易摩擦更加激烈，美国继续对中国具有一定发展优势的高技术产业进行结构性打压。正如世行报告所说，“当前国际市场需求增长乏力，越来越多的国家参与产业新周期的竞争，各国在新兴产业领域争夺国际市场的竞争将更加激烈，贸易保护将使市场形势更趋复杂”。同时，美国对中国的结构性打压或有可能已产生示范效应。自从今年2月底，德国Solar World公司在美国成功提起调查之后，又在德国总部提起“双反”，建议欧盟对中国的光伏产品进行惩罚性的制裁。在美国商务部初裁决定出来后，中国企业除了组织律师团应对之外，并无任何反制措施，这进一步刺激了欧盟。预计7月底，欧盟正式对中国太阳能光伏产品开展“双反”调查。此前，欧委会5月24日召开闭门会，向成员国通报拟近期对中国无线通讯设备依职权资助自主反倾销反补贴调查，涉案产品主要包括基站、交换机及天线等。初步统计我国涉案金额2010年达48.5亿美元，2011年约56亿美元。

　　当前，欧美联合应对中国高技术产业发展，尤其是以新能源为代表的战略性新兴产业发展的趋势有所抬头，我国要非常警惕并坚决防止美国ITIF提出的“美国要联合欧盟、日本和韩国等建立新的自由贸易国家联盟来遏制和反制中国”这一情况出现。

　　进一步挑战中国创新政策存在的制度性障碍

　　自2009年以来，从政府采购到新能源政策，到知识产权政策、技术标准政策、技术转让政策等，美国一直揪着中国自主创新政策不放。如“自主创新产品认定”政策，美国在华跨国公司联合美国政府部门通过中美创新对话平台，在2011年5月2日举行的第三次对话，与我国政府展开激烈对话。在中国承诺提供政府采购优惠与自主创新政策不挂钩后，美国政府还强调“未来的一个关键问题，是这个决定在地方与省级政府的贯彻程度。许多地方政府过去都颁布过不同的自主创新的采购目录。中央的政策能否在地方得到执行，往往面临挑战。这点值得关注”。美中经济安全委员会（USCC）2011年度报告强调，中国的自主创新计划问题重重，中国的知识产权保护缺乏持续的执行力度，中国继续实行违反国际贸易协定的强制技术转让政策，并要求建立合资公司作为中国市场的准入条件；中国仍然是世界上假冒和盗版商品的最大来源。据美国政府估计，假冒产品占所有中国制造产品的15％到20％，相当于中国国内生产总值（GDP）的8％。

　　2012年2月，美国智库信息技术与发明基金会（ITIF）发布《不再容忍，对抗中国创新重商主义》报告。指责中国制定的创新政策体系中的大部分是违背竞争优势原则和不符合世贸规则，而且只支持中国企业，而不是境内注册企业。一方面是通过制定不公平的、刺激出口和减少进口的政策来支持中外企业，包括汇率监管、高关税和出口退税。另一方面是制定歧视性政策支持中国企业，包括政府采购、土地优惠、贷款优惠、国企优惠、垄断、歧视性专利制度、合资要求、强制技术转让、知识产权威胁、技术间谍、国内技术标准、监管认证以及限制关键材料出口等。5月，中美第四次创新对话，美国政府再次对中国创新政策环境和知识产权保护提出质疑。可见，美国政府正是通过各种正式、非正式的场合对中国的创新政策提出质疑和挑起争端，不断为美国产业部门创造更加有利的发展空间。

　　IMF报告强调“美欧等国将进一步挑战新兴经济体的体制性障碍，并通过贸易救济措施，强化对绿色、新能源产品和电子信息产品的贸易保护，因此贸易摩擦会不断增加”。5月，美国ITIF发布提交给国会的《中国建设创新型国家进展评估报告》，再次非议中国创新政策，指责中国的创新行为是重商主义，对其它国家产生重大损害。除继续指责中国的创新政策外，类似的指责和行动将随着中美高技术产业竞争的加剧而不断涌现。

　　一是联合欧盟指责中国加入GPA谈判进展缓慢。欧盟、美国等GPA成员国对中国2011年11月提交的第二次修改出价清单表示不满，强烈要求进一步开放中央实体和次中央实体的范围，进一步降低门槛价和扩大工程及服务的开放范围，要求中国进一步改革政府采购制度以适应GPA规则。

　　二是在世贸组织对中国的第四次贸易审查报告中，欧盟、日本和美国等对中国的创新政策提出非议和质疑。欧盟对中国支持新能源产品推广和应用的补贴政策提出质疑，日本对中国是否继续实行鼓励创新的补贴政策提出疑问，并要求提供详细情况。美国除了继续质疑中国地方政府是否将政府采购优惠和自主创新政策脱钩外，还对中国的知识产权保护、激励创新税收政策等提出质疑。

　　三是挑战我国的一些具体创新政策。如我国“核高基”项目。美国指责中国该项目旨在未来十年内开发出可替代国外操作系统、半导体、民用飞机、可再生能源和其他“战略性产业技术”的产品。中国鼓励国有企业购买那些自主替代技术而非外国产品，目的是创造自主替代技术的商业需求并收回国内研发投资。比如中国政府建议国有企业购买国产软件。中国还要求本国的信息通信技术企业购买中国具有自主知识产权的无线局域网络（WLAN）技术标准，即无线局域网鉴别和保密基础结构（WAPI），而WAPI是中国针对国际通行的电气与电子工程师协会（IEEE）802.11i无线网络安全标准开发的中国替代品。美国指责中国这些项目直接违反了WTO所明确的义务。同时，美国还认为中国的战略新兴产业规划将掀起新一轮的产业补贴，指责中国政府为企业提供优惠贷款和出口信贷、研发补贴以及将标准作为创新工具等。

　　加大主动布局来保持和扩大技术领先优势

　　金融危机对美国经济发展产生深远影响，科技创新作用再次凸显。奥巴马政府先后于2009年1月和2011年1月颁布《美国创新战略:推动可持续增长和高质量就业》和《美国创新战略：确保美国经济增长与繁荣》两份报告。在短短两年内先后发布的创新战略报告中，美国政府强调“创新是赢得未来的关键”，加大研发投入，制定实施五项行动计划和确定七大优先突破领域。美国2013财年预算预计全部研发投入1408亿美元，其中非国防研发投入649.25亿美元，比2011年实际支出增加38亿美元，比2012年预算增加近30亿美元。美国在经济、健康、能源、气候变化、环境以及国家安全等方面投入640亿美元，其中基础研究306.27亿美元，应用研究333.69亿美元，分别比2012年增加1.5%和5%。

　　美国加大重点技术领域的投入。如清洁能源，奥巴马政府尤其重视清洁能源技术的研发，希望清洁能源产业能像20世纪90年代的信息产业一样，对美国经济产生巨大的拉动效益。2011-2013三个财年，美国能源部在能效和可再生能源预算投入分别为17.7、18.1和23.37亿美元，2013年比2012年增加29.1%；科学研究投入48.97、48.73和49.92亿美元，2013年比2012年增加2.4%。为确保全球领先地位和改善公民健康状况，美国2013年在生物医药领域预算308.6亿美元，主要用于干细胞、基因和检测等方面的研究。此外，美国大幅增加跨部门科技研究计划投入力度，2013年国家纳米计划（NNI）预算17.66亿美元，比2012年增长4.1%，网络信息技术研发计划（NITRD）预算38.07亿美元，比2012年增加1.8%，美国全球变化研究计划（USGCRP）预算25.63亿美元，比2012年增加5.6%。

　　中国在前沿技术和基础研究领域取得了长足的进步，但是中美差距仍然十分明显：一是我国专利申请量大，但高质量专利数量少。OECD统计数据显示，2008年中国的三方专利申请量只有473件，而美国是14399件。二是科学论文数量多，但篇均引用率较低。2011年，我国平均每篇论文被引用6.21次，美国为16.02次。三是新兴产业全面发展，但整体技术水平较低等。巴特尔调查表明，在10大前沿技术领域中，美国除汽车和环境两个领域外，其余均处于领导地位，全面引领前沿技术的发展，中国无一领域处与领先地位，甚至在先进材料、汽车制造、环境、生物医药和仪器设备等领域整体水平处于较为落后的地位。可见，中美在前沿技术和基础研究领域还谈不上直接的全面竞争，但中国的发展态势还是让美国人感到担忧，着重强调“美国正面临新的人造卫星时刻”（1957年前苏联抢先发射首枚人造卫星后，美国政府深受刺激，用来描述自己惊慌失措，担心丧失科技领先地位的焦虑心情的词汇）。为此，美国将继续加大投入，选择重点突破领域，力争保持领先地位。同时，需要看到的是，在前沿技术和基础研究领域，中美不仅仅存在竞争，还有更多的合作潜力，尤其是在一些人类共同面临的重大科技问题上。

　　应对中美高技术产业竞争的策略

　　美国高技术产业发展的目标是维持世界领先地位，确保获取高附加值，中国的目标是力图提高科技水平，向价值链上端攀升。因此，中美高技术产业之间的竞争是不可避免的且将日益剧烈，建议加强前瞻部署。

　　一是防止泛遏制中国创新的利益集团形成。当前中国最需要警惕的是，美国、欧盟、韩国和日本等国家有可能形成遏制中国创新的利益集团，尤其是美国和欧盟已经在采取某些默契行为，包括“双反”调查、加入政府采购协定谈判、知识产权政策等。虽然目前没有充分证据表明，美国和欧盟之间的行动存在默契，但未来形成统一行动集团的可能性在不断提高。建议我国一方面深入研究并充分利用各国在高技术产业不同领域的利益诉求，采取合纵连横的策略，有意识联合欧盟、日本和韩国对抗美国，打破联盟形成的可能性。另一方面，培育可以支撑高技术产业创新发展的替代市场和差异化市场，尤其是培育国内市场需求。

　　二是加快寻找替代市场和实行差异化市场策略。挖掘国内市场需求，改变很多高技术产业“两头在外”的发展格局，实施政府采购创新产品推广示范工程，加强战略性新兴产业，尤其是清洁能源产品的政府补贴力度，缓解高技术产业企业的国际市场和美国竞争的压力。同时，针对美国的不同市场需求，开发差异化产品，中国高新技术企业要积极在美国建立研发中心，利用当地科技资源，促进就业，将高新技术研发向更加前端延伸，并通过交叉专利许可、专利互换等方式使各方共同开发新市场。此外，进一步发展其它国际市场，尤其是东南亚、东欧地区和其它发展中国家，寻找新的市场。

　　三是利用国际规则为我国创新政策的实施提供空间。除了进一步规范创新政策外，对国际规则适用的弹性要有充分认识。比如创新补贴政策，即便被世贸组织判败诉，从起诉到最终判决也需要两年以上的时间。我国的补贴政策可以将有效期限定在两年内。再比如，政府采购政协定中有关中小企业、落后地区、绿色节能产品、国家安全以及国内审查机制下的自由裁量权等政策和措施，也是我国可以充分利用的。同时，通过民间力量和准公共机构对美国一些创新政策在国际上进行批评，有意识增加中国在国际创新政策领域的声音和话语权。

　　四是加强非竞争性合作增强战略互信。在中美经济与战略对话平台上，加强中美两国政府间、科研院所和大学间、企业间的科技合作以及科技人员交流，利用创新对话，进一步促进中美之间的相互了解。通过中美创新对话进一步扩大中美科技合作的领域，在继续巩固新能源创新合作成果的基础上，进一步扩大农业、卫生、环境、海洋、核安全、地震预测与减灾等领域的创新对话和合作。

　　作者单位：中国科学技术发展战略研究院