科技成果处置权和收益权是科技成果转化过程中两项关键的权利，如何进行权利分配与资助模式有关：企业资助大学和科研院所产生的科研成果，处置权和收益权可以由资助方和承担方通过合同约定的方式获得解决；而国家资助大学和国立科研机构产生的科研成果，处置权和收益权则不完全由大学和国立科研机构掌握，尤其处置权主要仍在财政部手中，大学和国立科研机构面临无权的尴尬境地，严重阻碍了科技成果转化。当前我国正在全面深化改革，科技成果处置权和收益权改革作为科技体制改革的一个重要环节，理应得到充分重视。

　　让财政部代表国家行使科技成果处置权和收益权，固然是出于防止国有资产流失的考虑，但是也阻碍了科技成果转化的进行。

　　处置权和收益权改革的现状

　　科技成果处置权和收益权改革是在建设国家自主创新示范区，实施创新驱动发展战略的背景下进行的，2011年至今，主要取得以下进展：

　　2011年2月22日，财政部发布《关于在中关村国家自主创新示范区进行中央级事业单位科技成果处置权改革试点的通知》（财教[2011]18号），通知规定一次性处置单位价值或批量价值在800万元以下的，由所在单位按照有关规定自主进行处置，并于一个月内将处置结果报财政部备案；一次性处置单位价值或批量价值在800万元以上（含）的，仍由所在单位经主管部门审核同意后报财政部审批。

　　2011年5月4日，财政部发布《关于在中关村国家自主创新示范区开展中央级事业单位科技成果收益权管理改革试点的意见》（财教[2011]217号），将成果处置收益由全额上缴中央国库，调整为分段按比例留归单位，具体做法是：按照科技成果价值在800万元以下、800～5000万元、5000万元以上三种情况，科技成果收益分段按比例留归单位，纳入单位预算统筹用于科研及相关技术转移工作，其余部分上缴中央国库。

　　2013年9月26日，经国务院同意，财政部发布《财政部关于扩大中央级事业单位科技成果处置权和收益权管理改革试点范围和延长试点期限的通知》（财教[2013]306号），将中央级事业单位科技成果处置权和收益权管理改革试点政策实施范围，由中关村国家自主创新示范区扩大到东湖国家自主创新示范区、张江国家自主创新示范区和合芜蚌自主创新综合试验区，政策实施时间延长至2015年12月31日。

　　2014年《政府工作报告》提出：把国家自主创新示范区科技成果处置权收益权改革等试点政策，扩大到更多科技园区和科教单位。

　　处置权和收益权改革的问题

　　当前科技成果处置权和收益权改革已经进入深水区，一些长期悬而未决的问题和一些深层次问题已经浮出水面，反映出我国的科技体制、教育科研体制、国有资产管理体制仍存在诸多不适应，主要体现为以下三个方面：

　　科技成果转化“多张皮”

　　科技成果转化的“多张皮”现象是指，原本简单的事情，由于多个部门的介入，反而变得复杂了，各方相互掣肘，使得科技成果转化的速度减慢了。

　　在我国，涉及科技成果转化的部门主要有三类：一是科技部，主要负责制定科技成果转化的宏观政策，包括知识产权管理政策；二是教育部和中科院以及一些国立科研机构的行业主管部门，主要负责指导教育部直属高校、中科院下属院所、行业下属国立科研机构的科技成果转化具体工作；三是财政部，主要负责中央级事业单位国有资产管理，包括对国家财政资助的科研项目产生的科技成果的处置权和收益权。

　　三类部门中，科技部因为是科技成果转化的行业主管部门，因此，在推进科技成果转化方面最为积极，出台了大量政策加快科技成果转化。而在科技成果处置权和收益权改革方面，科技部最让人称道的是制定了一项政策，修订了两部法律：一项政策是指2002年3月5日科技部出台《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》；修订的两部法律分别是2007年修订的《中华人民共和国科技进步法》（以下简称《科技进步法》）和目前仍在修订中的《中华人民共和国促进科技成果转化法》（以下简称《促进科技成果转化法》）。

　　《关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定》被誉为中国的“拜杜法”，其第一条明确规定：“科研项目研究成果及其形成的知识产权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的以外，国家授予科研项目承担单位。项目承担单位可以依法自主决定实施、许可他人实施、转让、作价入股等，并取得相应的收益。”这实际上将国家财政资助产生的科技成果及其知识产权的所有权授予大学和国立科研机构，相应地，科技成果的处置权和收益权也授予了大学和国立科研机构。这是一项用意很好的政策，但仅仅是部门规章，还未上升到法律层面。

　　为了提高该项政策提升至法律高度，科技部2007年在修订《科技进步法》时，将该项政策部分写入。修订后的《科技进步法》第20条规定：“利用财政性资金设立的科学技术基金项目或者科学技术计划项目所形成的发明专利权、计算机软件著作权、集成电路布图设计专有权和植物新品种权，除涉及国家安全、国家利益和重大社会公共利益的外，授权项目承担者依法取得。”可见，《科技进步法》只是将财政资助产生的科技成果及其知识产权的所有权授予大学和国立科研机构，但是没有提及处置权和收益权。考虑到《科技进步法》是一部较为宏观的法律，对科技成果处置权和收益权不作具体规定，是可以理解的。

　　继2007年修订《科技进步法》后，目前我国正在修订《促进科技成果转化法》，其中，《促进科技成果转化法修订草案》新增第10条规定：“利用财政性资金设立的科研机构、高等学校对其依法取得的科技成果，可以自主决定转让、许可和投资，通过协议定价、在技术市场挂牌交易等方式确定价格。科研机构、高等学校科技成果转让、投资后，应当报主管部门和财政部门备案。”此处鲜明地提出科技成果处置权归大学和国立科研机构，但是要报主管部门和财政部备案。

　　《促进科技成果转化法修订草案》新增第11条、第47条则对科技成果的收益权进行了规定，但要指出的是，此处的收益权不是指财政部与科技成果完成单位之间的收益分配，而是指科技成果完成单位与职务科技成果完成人、为科技成果转化作出重要贡献的人员之间的收益分配。因此，《促进科技成果转化法修订草案》在探索科技成果处置权改革上试图取得实质性进展，提出由审批制向备案制转变，但未能在科技成果收益权改革上取得进展。

　　教育部、中科院和其他国立科研机构的行业主管部门，在推进科技成果转化方面做了大量具体工作，但是科技成果转化毕竟只是其众多使命中的一项，而且不是最重要的使命。例如，教育部的首要任务是推进研究型大学的教育和科研，中科院的首要任务是占领当代科技前沿，成为基础研究的主力军。其他国立科研机构的行业主管部门的首要任务是行业管理。

　　因此，在加快科技成果转化方面，教育部、中科院和其他国立科研机构的行业主管部门主要是贯彻和执行科技部出台的政策和主持制定的法律，负责本部门的科技成果转化工作。教育部、中科院和其他国立科研机构的行业主管部门，作为大学和国立科研机构的主管部门，权威性是不容置疑的，问题在于，它们只是科技政策的执行者，而不是制定者。

　　财政部作为国有资产的最高主管部门，对包括教育部直属高校和国立科研机构在内的中央级事业单位国有资产管理行使最终的审批权。在我国，一个很奇怪的现象是，国有资产的所有权已经下放到单位，但单位并没有国有资产的处置权和收益权，动辄上报行业主管部门和财政部审批。国家资助科研项目产生的科技成果及其知识产权也不例外。

　　让财政部代表国家行使科技成果处置权和收益权，固然是出于防止国有资产流失的考虑，但是也阻碍了科技成果转化的进行，财政部的审批制不仅让科技部出台的政策得不到落实，而且让教育部、中科院和其他国立科研机构的行业主管部门在科技成果处置和收益分配上谨小慎微，不敢迈大步，怕承担国有资产流失的责任。

　　总之，科技部作为政策制定方，教育部、中科院和其他国立科研机构的行业主管部门作为政策执行方，财政部作为审批方，三方相互掣肘，构成了科技成果处置权和收益权改革“多张皮”的体制弊端。解决问题的关键是要变“多张皮”为“一张皮”，将各方掣肘变为各方协作，才能加快科技成果转化。

　　高校和科研机构自主权待增强

　　教育部直属高校和国立科研机构的自主权问题涉及很多方面，体现在科技成果转化上，就是科技成果的处置权和收益权。长期以来，作为中央级事业单位，教育部直属高校和国立科研机构国有资产处置和收益需要上报主管部门和财政部审批，自己没有决策的自主权。究其原因，在于教育部直属高校和国立科研机构尽管是独立法人，但是并没有建立现代大学制度和现代科研机构制度。教育部直属高校和国立科研机构作为一级法人，没有独立的财产权，资产管理沿用事业单位资产管理制度，无论是经费的划拨还是资产的处置都受制于主管部门和财政部，不利于发挥教育部直属高校和国立科研机构自主管理资产的积极性。

　　增强教育部直属高校和国立科研机构资产管理自主权，要寻找突破口，从最急需改革的环节入手，科技成果处置权和收益权就是这样一个亟待改革的领域。科技成果转化具有很强的时效性，一项科技成果如果要长时间等待主管部门和财政部的审批，将失去成果转化的最佳时机。因此，科技成果处置权应尽快下放到教育部直属高校和国立科研机构。从收益权看，教育部直属高校和国立科研机构不是企业，而是非营利机构，通过科技成果转化获得的收益，理应全部划归教育部直属高校和国立科研机构，用于支持教育和科研，完全不必上缴部分收益给财政部。所以科技成果收益权改革的焦点应放在如何推动收益在完成单位与完成人以及为科技成果转化作出重要贡献的人员之间的分配。有关这方面收益分配的政策制定权，应下放到教育部直属高校和国立科研机构，由各单位根据本单位实际情况制定和实施。

　　管理思路仍停在“抓大放小”

　　国有资产管理思路较为陈旧，不是根据企事业单位各自的特点进行分类指导，而是事无巨细，大包大揽，就连科技成果转化这样的微观事务也被纳入主管部门和财政部的视野，可谓捡了芝麻，丢了西瓜。要知道，科技成果转化收入并不是大学和国立科研机构的主要收入来源，但却是大学和国立科研机构少数能自主支配的收入来源，如果连科技成果的处置权和收益权都不能获得，将极大影响大学和国立科研机构从事科技成果转化的积极性。

　　财政部在中关村等国家自主创新示范区试点的科技成果收益权改革也遭诟病。原因在于，按照科技成果价值在800万元以下、800～5000万元、5000万元以上三种情况，科技成果收益分段按比例留归单位，其余部分上缴中央国库，这种做法不仅过于繁琐，而且缺乏科学依据，更主要的是，会打击大学和国立科研机构从事科研成果转化的积极性。而这些收益对于中央国库而言，无异于九牛一毛，中央政府大可不必在这些小事上与大学和国立科研机构斤斤计较。

　　将处置权和收益权改革向纵深推进

　　当前科技成果处置权和收益权改革先在国家自主创新示范区试点，然后推广到更多科技园区和科教单位，这是一种由点到面的横向改革模式，并没有朝纵深处推进。改革首先要破除陈旧的思想观念，然后才能迈出大步。具体来讲，应从以下三方面推进科技成果处置权和收益权改革：

　　从审批制转变为备案制

　　目前正在修订的《促进科技成果转化法》准备将科技成果处置权授予科技成果完成单位，具体体现为两个方面：一是科技成果完成单位对科技成果具有完全的处置权，这意味着大学和国立科研机构可以自主决定如何处置科研成果，无需报主管部门和财政部门审批。二是科技成果处置完毕后，科技成果完成单位应报主管部门和财政部门备案。《促进科技成果转化法》修订如果获得通过，将意味着财政部门将完全下放科技成果处置权，从审批制转变为备案制。

　　从分成转变为间接获益

　　科技成果收益权应当完全归科技成果完成单位，这一点取得共识后，中央政府与科技成果完成单位之间的收益分成就不应继续实行，而是应当全部归科技成果完成单位。收益权改革今后不再包括中央政府与科技成果完成单位之间的收益分配，而是只限于科技成果完成单位与科技成果完成人、为科技成果转化做出重要贡献的人员之间的收益分配。具体来讲，中央政府不应直接与科技成果完成单位争利，因为科技成果转化单位是非营利机构，只有等科技成果转化成功后，具体实施该项科技成果转化的企业缴纳税收，中央政府才能以间接的方式获得科技成果转化收益。

　　从微观审批转变为宏观审计

　　国有资产管理目前微观审批过多，不仅繁琐，而且采取一事一议的方式进行，这对于时效性很强的科技成果转化而言，无异于一道障碍。类似于科技成果转化过程中的科技成果处置这样具体的微观事务，应下放到科技成果完成单位，由科技成果完成单位自主决策，自担风险。因此，今后财政部对待科技成果处置，要放弃事前的微观审批，转而实行事后的宏观审计。

　　当然，财政部宏观审计的前提是，教育部直属高校和国立科研机构要建立科技成果转化的年度会计报告制度，只有科技成果处置和收益分配公开透明，才能促使科技成果处置和收益分配走向制度化和规范化，才能经得起财政部的宏观审计。

　　作者单位：国务院发展研究中心