作为美国科技创新体系的中流砥柱，美国国立科研机构一直走在科学发现的前沿，每年研究成果数量极多，涉及范围极广。据统计，2013年，美国11大联邦机构发明披露数为5307件，其中能源部（DOE）、航空航天局（NASA）和国防部（DOD）三大部门占比最高，达到84%。美国国立科研机构奉行为公众利益服务的宗旨，通过对科技成果使用权的处置，将科技成果由国立科研机构转移到产业界、大学、非营利组织等外部机构，达到促进科技成果开发与应用的目的。截至2013年，各大科研机构全部有效许可数为15604件，占比最大的三大部门为能源部（DOE）、航空航天局（NASA）和卫生及公共服务部（HHS），达到75%。

　　本文以科学研发和技术转移为标准，经过仔细甄选，将美国国立卫生研究院（NIH）、美国农业科学研究院（ARS）、美国国家海洋和大气管理局（NOAA）、美国国家标准与技术研究院（NIST）、马歇尔太空飞行中心（MSFC）、阿姆斯特朗飞行研究中心（AFRC）、美国空军研究实验室（AFRL）、美国地质勘探局（USGS）、美国国家能源技术实验室（NETL）及威廉J·休斯技术中心（WJHTC）这10所美国国立科研机构作为实证研究对象。在成果使用权归属原则的指导下，通过对这10所机构使用权管理模式的分析，提炼美国国立科研机构科技成果使用权的归属模式，总结美国国立科研机构转让成果使用权的方式，确保政府特殊保留的成果使用权。只有明确成果使用权管理体制，才能更好地利用和发挥使用权效用，推广科技成果。

　　成果使用权归属原则

　　美国科技政策形成可划分为4大阶段：二战前的自由发展时期，二战到1970年的军用为主时期，1970年到1988年的军民并重时期，1988年之后技术转移成熟发展期。在这4个阶段的历程中，科技成果使用权管理同样顺应发展需要，经过了一系列的改革，由幼稚走向成熟。

　　为了更有效地商业化科技成果，美国政府进行了一系列政策改进。将成果自由免费使用模式转变为有偿限制使用模式，保护科技成果知识产权。这种模式不仅避免了资源浪费，维护了科技成果开发秩序，同样也使意图搭便车者无法再不劳而获。在此模式下，美国政府出台了一系列配套法律政策来保证改革顺利进行。1980年美国政府出台了《史蒂文森—怀德勒技术创新法》，后在1986年修正为《联邦技术转移法》，其中要求联邦实验室建立技术转移办公室，设立技术转移专项基金，允许联邦实验室通过专利许可等方式，将科技成果向产业界、大学、州或地方政府等部门转移，加强推广科技成果。同时，授予联邦实验室与外部机构签订合作研发协议（CRADA）的权利。在2000年美国政府出台《技术转移商业化法》，其中规定，对于联邦所有的发明，联邦科研机构在符合条件的情况下有权进行独占或部分独占许可，规范科技成果使用权管理，并且规定联邦科研机构应优先对小企业进行许可。不仅如此，为了发展扶持小企业，美国政府特意在政策制定方面进行了一定倾斜。专门制定了1982年的《小企业创新发展法》及1992年的《加强小企业研究与发展法》，规定在每个联邦科研机构中设立小企业技术转移专项计划，将一定政府科技资源向小企业进行倾斜，促进合作研发，加强小企业研发创新实力。美国政府推进科技成果使用权管理改革，其基本原则是顺应时代需求，发展美国经济，满足公众各方面利益需求。

　　研发参与方拥有成果使用权

　　在这10所美国国立科研机构中，一般将科技成果使用权归属模式分为3种：（1）成果使用权归于科研机构；（2）成果使用权归于联邦雇员；（3）成果使用权归于合作参与方。在每种归属模式下，使用权归属标准与条件都不尽相同，但都符合美国法律基本要求，能够公正公平地维护参与研发的各方利益。

　　科研机构获取成果使用权的情况有以下3种：（1）科技成果由联邦雇员利用工作时间完成；（2）科技成果由联邦雇员利用职权范围内获取的各种资源完成；（3）科技成果属于科研机构雇员工作职责或与其工作职责有直接关系。在外部研究中，由科研机构雇员单独完成及研发双方合作完成的科技成果，科研机构享有合法成果使用权。

　　在合理条件下将科技成果使用权划归于科研机构，能够依法保证科研机构的应得权益，激励科研机构继续研发创新，促进科研机构积极进行技术转移。2014年，经NIH技术转移办公室统计，在内部研究部分，科学家提交了370份发明披露表，研发成果数量稳定增长，同年实施了222份许可协议，这其中66%为美国公司，这些公司中的半数为小企业。

　　一般地，将科技成果使用权划归于联邦雇员，需要满足以下任意条件：（1）科研机构无意进行专利申请与商业开发，科技成果由联邦雇员成果完成人所有和使用；（2）虽然科技成果研发利用了少量政府资源，但科技成果与联邦雇员成果完成人工作职责无直接关系，联邦雇员可要求保有成果所有与使用权；（3）联邦雇员在完成工作职责时，需要使用联邦所有科技成果，由联邦机构依法授权使用。

　　确保联邦雇员拥有合法成果使用权，可以有效保证科研工作者顺利深入开展研发工作，保持科研热情与动力，创造更多新成果。从1987年到2013年，联邦科研机构成果披露数也从年2662份变为年5307份，增幅接近于100%，增速较快，研发人员持续创新[5]。

　　将科技成果使用权划归于合作参与方，主要有以下2种情况：（1）科技成果由合作参与方雇员单独完成，合作参与方拥有独立成果使用权；（2）科技成果由参与方与联邦科研机构雇员合作完成，合作参与方依法享有成果使用权。

　　使合作研发方依法享有成果使用权，有利于创造积极良好合作研发关系，推进成果商业化进程。以MSFC与AFRC所属NASA为例，从2009年到2013年，合作研发协议由4507件增长到5226件，增幅达到16%，在合作中创造和开发更多科技成果，使公众获益。

　　科研机构转让成果使用权

　　美国科研机构与产业界、大学及非营利机构等实体开展了越来越多的合作，技术转移方式也丰富多样。其中转让成果使用权最为常用的的一种途径为授予许可证，仅在2013年，美国国立科研机构成功授予的新许可证数量为1845件。

　　通常，许可协议包括4大类：（1）独占许可协议；（2）部分独占许可协议；（3）共同独占许可协议；（4）非独占许可协议。签订每种许可协议的标准与条件都不相同，但每份许可协议都应包含对许可费用、许可期限、定期报告、政府权利等的规定，并需提交商业计划。

　　当成果产生背景为内部研究时，科研机构可以赋予联邦雇员成果优先实施权。由联邦雇员创办公司来进行成果商业化，这是一种新兴发展的成果商业化道路。以联邦雇员为中心来创办的公司称为“spin-off”，利用联邦雇员的知识背景开发科技成果，这些公司普遍具有发展存活率高，技术转移率高，价值增长率高的特点。

　　当成果产生背景为合作研发协议时，对于科研机构雇员单独或与合作方雇员共同完成的科技成果，合作方有权优先选择独占或非独占

　　许可证。以NETL为例，优先权有效期为NETL向合作方进行发明披露后的12个月内或经NETL批准后的更长期限。双方同意友好协商达到一份双方都满意的许可协议，如果这样的协议一年内都未能完成，那么政府则收回优先权，可以授予他人独占或非独占许可证。

　　各科研机构技术转移办公室负责机构所有成果许可相关事宜，获取许可证需要经过一系列步骤。以ARS为例，如图1所示，完整的许可申请由6步组成。

　　通过这种方式，在2013年，ARS总有效许可为380份，其中授予小企业为137份，大学为169份，创业公司为11份，其他为63份，小企业占比达到36%，以履行扶持小企业责任。

　　除许可协议之外，还存在其他多种转让成果使用权方式。根据科技成果特性及科研机构使命的不同，技术转移办公室会选择最优转让科技成果使用权方式。例如，通过开展合作研究，将科研机构成果使用权转让给合作方，NIST在2014年的有效合作研发协议达到2280份；同时NIST为感兴趣的用户提供软件及其他可下载产品，这是一种传播NIST研发成果与技术信息的重要途径。NOAA的使命是预测气候、天气、海洋和及海岸的变化，分享相关信息，在2014年，NOAA科学家发表同行评议出版物达到1759份，向公众传达天气信息，并且NOAA也积极开展访问科学家项目，与外界交流研发成果。

　　政府特殊保留成果使用权

　　虽然通过各种方式将成果使用权转让给外部机构，但出于维护美国政府及公众利益的目的，在某些情况下政府仍然保有科技成果使用权。以研究背景区分，可将科技成果分为内部自主研究成果和外部合作研究成果。在这两种研究背景下，对于每项科技成果，政府都有权要求保留成果使用权。

　　对于政府所有的内部研发成果，当通过许可等方式将成果使用权转让给外部机构时，政府有权要求保留在全世界范围内免费实施科技成果被许可领域的权利，即保留一份非独占、不可撤销、不可转让、费用缴清的许可证。

　　在衡量科研机构与雇员权益之后，科研机构选择将成果所有权及使用权留归联邦雇员，政府可以保留一份世界通用的非独占、不可撤销、免费许可证，允许政府为了研究目的及国家利益实施这项许可或授予他人从属许可证。

　　在下列情况下，对于联邦机构所授予许可，政府有权进行部分或全部终止：（1）被许可人没有按要求执行原定成果开发计划；（2）被许可人没有满足公众需求和利益，终止许可符合公共利益；（3）被许可人在

　　所提交中材料中捏造虚假事实；（4）被许可人违反了许可协议条款；（5）法院判定被许可人商业行为违反了反托拉斯法。

　　对于合作研发协议中由合作方雇员单独或与联邦机构雇员共同完成的科技成果，联邦科研机构代表美国政府，应保留一份非独占、不可转让、不可撤销、费用缴清的世界性许可证，允许机构为了政府目标去实施许可。在实施过程中，政府应遵守保密协定，不应披露成果及许可相关商业秘密或金融信息。

　　如果联邦科研机构对合作方转让联邦所有成果或授予独占许可，为了满足公共利益，在保留政府许可证的基础上，政府应有权敦促合作方在被许可领域授予可靠申请者一份非独占或独占许可证。当政府判定合作方没有满足合理公共需求或违反美国工业优先原则时，政府可以自行授予许可证，并且根据事实选择终止部分或全部许可。

　　在授予被许可人实施许可权利的情况下，依然保留政府权利，赋予政府监督评估的职权，有利于政府合法敦促被许可人按规定实施许可协议，完成商业计划。这种保留政府特殊使用权的方式有利于政府维护公共利益，满足公众需求，保质保量地推进成果商业化进程，提升美国全方位的实力。

　　对中国的启示

　　现阶段中国正积极进行成果使用权管理改革，但中国国立科研机构在这方面的发展还不够完善，因此可以学习美国相关经验，联系中国实际，为中国成果使用权管理改革提供一些思考与借鉴：

　　转变成果使用权管理观念

　　美国成果使用权管理体制的形成，经历了各种观念的转变，由免费自由使用模式转变为有偿限制使用模式，但最根本的目的始终是确保美国政府及公众的利益。基于此，中国国立科研机构也应摒弃陈旧思想，把成果使用权转让作为一种造福国家与人民的有效途径，不再固步自封于所谓的“保护国有资产”观念。

　　丰富成果使用权转让方式

　　美国进行成果使用权转让的方式多种多样，且一直在发展新兴方式。中国国立科研机构进行成果使用权转让不能局限于许可等几种方式，应保持探索与创新精神。在不违背国家利益的条件下，根据科技成果的转让需求，以最大限度开发成果潜能和发挥成果效用为目标，寻求最佳方式转让成果使用权。

　　健全成果使用权协管机制

　　美国从转让使用权到形成商业化成果，全程都有专门的技术转移机构协助，提供技术援助，解决疑难问题，监督实施情况。中国国立科研机构在进行成果使用权转让的过程中，也应学习美国经验，建立完善的中国成果使用权协助及管理机制，为成果使用权受让人提供一切必需帮助，同时监督成果实施情况，保证政府投入得到合理回报，维护国家及公众利益。

　　作者单位:华中科技大学